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香格里拉普达措国家公园︱保护与发展之争

澎湃新闻记者 沈健文

2019-09-19 09:55  来源:澎湃新闻

云南的动植物种类数量均居全国第一,是中国的自然资源大省。滇西北地处怒江、澜沧江、金沙江三江并流区域,一直以来都是生物多样性热点地区。
三江并流区域最著名的旅游景点之一便是香格里拉普达措国家公园。2019年8月2日,普达措国家公园大门外聚集着大量游客。(本文图片均为 澎湃新闻 周平浪 图 )

2019年8月2日,普达措国家公园大门外聚集着大量游客。(本文图片均为 澎湃新闻 周平浪 图 )

2007年,包含属都湖和碧塔海两个景点的普达措国家公园正式对外开放。当时普达措就像一股清流,让很多人愿意一去再去。然而,随着时间的推移,保护与发展的矛盾日渐显露。
2016年,香格里拉普达措国家公园成为国家公园体制试点的十个公园之一,试点区域包括碧塔海自然保护区、属都湖、弥里塘、洛茸村、尼汝村、南宝古冰川遗迹等,跨“三江并流”风景名胜区,试点面积为602.1平方公里。2019年7月31日,碧塔海自然保护区。

2019年7月31日,碧塔海自然保护区。

反哺社区,承诺能否兑现
香格里拉普达措国家公园内经营活动的组织模式历经更迭,不同阶段选择了不同的资源保护与利用方式。从最初经营权由碧塔海省级自然保护区内部转让给国有景区企业,到碧塔海、属都湖经营权整体转让给私营企业,再到由普达措国家公园管理局管理,迪庆州旅游集团有限公司普达措旅业分公司全权经营。最后一种模式延续至今,不过国际上通行的特许经营模式一直未被普达措采用。
目前普达措国家公园的收费区域主要包括了碧塔海自然保护区和国际重要湿地、弥里塘及属都湖。据普达措国家公园管理局提供的数据,从2007正式营业至2017年,普达措国家公园共接待访客1062.7万人次,实现旅游收入22.4亿元。2018年,普达措国家公园共接待访客111万人次,实现收入1.483亿元。普达措国家公园,游客排队等待景区内的班车,公园目前不允许自驾车辆入内。

普达措国家公园,游客排队等待景区内的班车,公园目前不允许自驾车辆入内。

浙江工商大学旅游与城乡规划学院副教授张海霞在《中国国家公园特许经营机制研究》一书中写道,这些由门票、交通、游船、餐饮、酒店、零售等构成的经营性收入,全数由普达措旅业分公司(下称“旅业分公司”)上缴给国有独资公司迪庆州旅游集团有限公司。仅有社区反哺资金由迪庆州财政拨付给普达措国家公园管理局,再通过管理局下发给社区。普达措国家公园管理局实际上无法掌握国家公园经营性收入的情况,一定程度上造成了国家公园管理局在履行社区反哺承诺时的被动局面。
普达措国家公园的试点区域覆盖了建塘镇、洛吉乡、格咱乡三个乡镇5个村委会中的43个自然村,共6600余人。2019年8月1日,香格里拉帕纳海岸边,当地村民牵着马匹等待游客生意。该地未被划入国家公园试点范围,这里的马帮还在继续经营。

2019年8月1日,香格里拉帕纳海岸边,当地村民牵着马匹等待游客生意。该地未被划入国家公园试点范围,这里的马帮还在继续经营。

公开报道显示,从2006年以来,国家公园对涉及的2个乡镇、3个村委会、23个村民小组共821户进行补偿,累计补偿金额达1.5亿元。反哺对象主要是2006年以前在原碧塔海西线、南线及属都湖从事牵马活动,以及在国家公园内从事烧烤、租衣等经营活动的群众,目前这些经营活动已经被引导退出公园经营。
8月初,澎湃新闻记者在红坡村委会采访时得知,当地基吕、吓浪和次迟丁三个村民小组与普达措国家公园管理局之间的反哺协议正处于未能兑现的状态。2019年8月2日,吓浪村,放牛的孩子。

2019年8月2日,吓浪村,放牛的孩子。

这三个村民小组的位置处在从香格里拉市区驾车往普达措国家公园大门必经的最后几公里道路两侧。在普达措国家公园成立之时,三个村的部分集体林和草甸成为了门景区和通往碧塔海和属都湖的公路,过去不少村民曾从事过马帮等经营活动。
三个村于2013年与普达措国家公园管理局签署了为期5年的《香格里拉普达措国家公园旅游反哺社区协议书》。协议中显示,每年给予社区退出经营的补偿是每户6000元;户均牵马退出补偿10000元;人均核心区生产生活补偿5000元。此外,随着普达措的经营目标升级为5A级景区,旅业分公司在景区内实行了垄断经营,与村民签署补充协议,增加每年每户2000元资金补偿。
协议中还写明,子女考上高中(中专)就读的,每人每年给予2000元补助;考上大学专科就读的,每人每年给予4000元补助;考上大学本科就读的,每人每年给予5000元补助。
反哺协议为社区居民考虑周到,户均每年能获得的反哺收入在几万元不等。然而,其落实情况却不甚理想,加上社区自身缺少参与国家公园共治的机会,围绕社区反哺的问题依旧是矛盾的焦点。孙诺旺堆的新家坐落在通往国家公园的公路一侧,受家庭收入等因素限制,这座房子的建成用了近十年。

孙诺旺堆的新家坐落在通往国家公园的公路一侧,受家庭收入等因素限制,这座房子的建成用了近十年。

基吕村村民、建塘镇林场护林员,曾经还担任过一年基吕村村长的孙诺旺堆告诉澎湃新闻,自2014年6月至2017年6月,一家四口每年年中和年末合计收到反哺补偿3万多元。其他家庭收入则来自畜牧、捡菌和在景区工作,每年因周围环境条件不同而波动。至于教育补助,大女儿考上高中(中专)时领到过一次,后来就没有再领到过了。
孙诺旺堆说,从2017年12月至2018年6月,原协议期内最后一年度两期的反哺资金不明原因地搁浅了。澎湃新闻新闻记者在采访中发现,三个村民小组的情况都一样。吓浪村村民小组长尼玛在家中讲述村民们目前面临的问题。

吓浪村村民小组长尼玛在家中讲述村民们目前面临的问题。

吓浪村民小组组长尼玛向澎湃新闻出示了反哺协议书,一年半以来,他和其他几名村民小组长和村民代表一直在为三个组共80户村民的合法收入奔走。无论是旅业分公司,还是普达措国家公园管理局都没有正面回应,他们表示可能会选择起诉。
对此,普达措国家公园管理局办公室主任宝福浩向澎湃新闻说明,2017年下半年,旅业分公司出现资金困难,因此暂时未能按时兑现反哺资金。为此迪庆州委、州政府已多次研究,督促企业兑现。目前已兑现250多万元资金,按照与村民的协商,将在年底全部兑现完毕。
至于2018年6月到期的反哺协议,国家公园管理局方面至今尚未续签。宝福浩说,2018年以后的补偿协议方式,可能要在争取建立多元化资金保障体系的基础上,向国家和省政府通过生态补偿的形式加以保障,才是长久之计。2019年8月3日,普达措国家公园不远处的基吕村,孙诺旺堆的妻子知诗卓玛上山采摘松茸,趁着夏天菌季为家庭增收。每天清晨、午前上山两次,运气好时她一天能捡2公斤多,有300多元收入。

2019年8月3日,普达措国家公园不远处的基吕村,孙诺旺堆的妻子知诗卓玛上山采摘松茸,趁着夏天菌季为家庭增收。每天清晨、午前上山两次,运气好时她一天能捡2公斤多,有300多元收入。

保护与发展的博弈
在完成景区大范围改造后,2012年11月,普达措国家公园被国家旅游局授予“国家5A级旅游景区”。
此后,尽管门票从190元上升至258元,但游客仍络绎不绝,对自然资源破坏的质疑声再次出现,保护和利用的矛盾也凸显出来。碧塔海自然保护区,作为国家公园景区曾经的一部分,该保护区目前已不再向游客开放。

碧塔海自然保护区,作为国家公园景区曾经的一部分,该保护区目前已不再向游客开放。

碧塔海是香格里拉藏民心中的“神湖”。香格里拉另一处胜地白马雪山自然保护区的管理局德钦分局局长肖林告诉澎湃新闻,过去,很多人带着外来鱼种来碧塔海放生,湖里原生的鱼类,如中甸叶须鱼(又名重唇鱼)曾因外来鱼种数量过多,繁衍过快,面临种群生存威胁。后来,碧塔海湖边竖起了“禁止放生”的告示牌。
尽管降低了外来鱼种带来的影响,澎湃新闻记者登录普达措官方网站看到,碧塔海湖面上的游船活动直至2016年2月仍在开展。
作为省级自然保护区和国际重要湿地,碧塔海核心区内一般禁止任何人进入,而根据自然保护区条例的规定,旅游活动需在符合自然保护区条例的基础上于实验区内开展。
2017年,中央环境保护督察组对普达措国家公园内,碧塔海存在核心区或缓冲区内开展旅游活动、实验区旅游活动过度的问题提出批评。碧塔海和弥里塘景区因此暂时封闭,碧塔海内的游船被移出,涉水服务设施被拆除,餐厅关闭。截至目前,仅属都湖景区对游客开放。2019年8月4日,属都湖景区,游客离开步行栈道,进入云杉林中留影。

2019年8月4日,属都湖景区,游客离开步行栈道,进入云杉林中留影。

为何游客可以进入碧塔海景区?
2009年,国家林草局昆明勘察设计院受云南省政府委托,根据云南省出台的地方标准《国家公园总体规划技术规程》,在上一版规划的基础上,着手编制香格里拉普达措国家公园规划体系。新的体系需满足保护、科研、教育、游憩和社区发展五大功能。碧塔海的环湖栈道就在这一轮规划中被划入了游憩展示区。
昆明勘察设计院自然保护规划设计所总规划师蔡芳介绍,普达措国家公园中经过开发的面积仅占公园整体规划面积的2.3%,步行栈道悬空在距离地面一定的高度,对自然生态的影响非常小。游憩展示设施除了步行栈道以外,还包括普达措精心设计的门景区科普展示馆、沿路科普展牌等。2019年7月31日,属都湖岸边,游客在公园搭建的平台上拍照。

2019年7月31日,属都湖岸边,游客在公园搭建的平台上拍照。

类似碧塔海是否适宜设置环湖栈道,是否准许开展人为活动这样的问题,过去由于《中华人民共和国自然保护区管理条例》和《云南省国家公园管理条例》中功能分区的划分标准不同而难以调和,加上曾经碧塔海省级自然保护区管理所、普达措国家公园管理局、普达措旅业分公司、建塘镇林场等多个机构共管国家公园,权责难以厘清。
随着2015年国家公园体制试点工作启动,云南省地方标准不再适用。2018年8月29日下午,原普达措国家公园管理局与原碧塔海省级自然保护区管理所完成归并整合,新的香格里拉普达措国家公园管理局作为试点区的统一管理机构正式成立,由迪庆州人民政府领导和云南省国家公园管理办公室的业务指导和监督。
根据2019年6月发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,未来国家公园和自然保护区将实行二类分区管控,即分为核心保护区和一般控制区。原则上核心保护区内禁止人为活动,一般控制区内限制人为活动。在两种管控分区之内,还将进一步分功能区。保护区内的植被包含大量云杉、冷杉,平均生长海拔在3500米以上。

保护区内的植被包含大量云杉、冷杉,平均生长海拔在3500米以上。

蔡芳进一步说,到2020年,如果香格里拉普达措国家公园正式成立,国家公园内碧塔海省级自然保护区的牌子将不复存在。在自然保护地体系逐步完善的同时,类似这样的游憩设施该如何划归分区的问题有望得到更明确的解决。
现在的碧塔海,除了偶尔出现的护林员,几无人为活动。孙诺旺堆的两个女儿直观地感觉到,碧塔海景区对游人关闭后,林子里的鸟变多了。2019年8月4日,普达措国家公园,孙诺旺堆的小女儿在景区内售卖食品杂货,作为暑期临时工的收入是每月2300元。

2019年8月4日,普达措国家公园,孙诺旺堆的小女儿在景区内售卖食品杂货,作为暑期临时工的收入是每月2300元。

社区的未来
蔡芳跟踪普达措规划十年,曾多次进入普达措国家公园进行调研。公路未通时的尼汝村,她曾徒步走进去。“你没有看到十年前的样子”,以鸟类为例,蔡芳说,普达措建国家公园以前只有八、九十种鸟,现在鸟类超过两百种。“普达措国家公园利用不到3%的面积,实现了对整个国家公园97%的保护”。关于特许经营机制,她认为,普达措是在探索一种中国本土的特许经营的模式,最好的办法是借鉴国际做法,立足本国的实际。
据香格里拉高山植物园园长方震东介绍,香格里拉地区的森林草甸的原真性保存较好,没有像低海拔地区那样受到农耕或人工种植的影响。其中的原因,既有从上世纪90年代开始实施的天然林保护工程,也有当地藏民族传统习俗的作用。普达措国家公园属都湖畔,每棵树上都挂着丝状淡绿色的寄生植物松萝,因当地人认为只会在空气质量极为良好的环境下生长,所以它也被称为环境监测计。

普达措国家公园属都湖畔,每棵树上都挂着丝状淡绿色的寄生植物松萝,因当地人认为只会在空气质量极为良好的环境下生长,所以它也被称为环境监测计。

肖林说,藏民族每个村落都有自己的神山,出于保护神山的习俗,当地居民会很在意有不熟悉的人进入神山。如果有偷猎者,也会很快被当地居民发现并报案。在过去没有开展天然林保护工程的时候,村民已经会自筹经费,为本村的护林员出资,使其能够巡护“神山”。
不过,目前普达措国家公园管理局投入保护的资金和力度仍十分有限。公园内的环卫工由旅业分公司负责从当地社区抽签招聘,而护林员均由建塘镇林场管理并支付工资。碧塔海省级自然保护区对村民有一些宣传教育,但距离村民能够参与式地进行生态保护,如开展生态导览活动、提供民宿等服务还较为遥远。2019年8月3日,普达措国家公园,村民们在景区外的草地上练习射箭。尽管打猎不被允许,但为了维持祖辈相传的技艺,不少村民在每年春节都会参加当地举办的射箭比赛。

2019年8月3日,普达措国家公园,村民们在景区外的草地上练习射箭。尽管打猎不被允许,但为了维持祖辈相传的技艺,不少村民在每年春节都会参加当地举办的射箭比赛。

经过十余年的实践,普达措国家公园在传统景区的开发与保护中独树一帜,特别是在景区经营方面,但是在此次国家公园体制改革当中将面临新的挑战。
据云南省林草局保护地处透露,目前由迪庆州政府管辖的香格里拉普达措国家公园管理局,也将于10月前后完成从州管移交到云南省省管的程序。
如何体现国家公园的全民公益性,如何让社区有机地参与到国家公园的运作中,如何在归并整合管理机构后更好地理清权责,地方创收能否找到新的模式,都是普达措国家公园管理局有待解决的问题。

(陈鹏对本文亦有贡献)

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责任编辑:吴英燕
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