如何减少拉美的暴力与犯罪
原创： 贾诗慧 拉美研究通讯
编者按：
过去半个世纪以来，频繁出现的暴力与犯罪事件困扰着部分拉美国家，严重影响其国内经济和社会发展。以哥伦比亚为例，反政府武装“哥伦比亚革命武装力量”与政府军之间的武装冲突曾造成逾22万人死亡，数百万人流离失所。尽管在2016年，冲突双方签署了和平协议，“哥武”也于2017年正式解除武装，但在今年8月，“哥武”高级别领导人又宣布重组武装，这表明拉美的暴力与冲突问题并没有得到根本性的解决，而拉美政府有必要重新审视当前的减暴战略。为此，本期智讯栏目将选登西班牙加泰罗尼亚国际和平研究所（Instituto Catalán Internacional para la Paz）于2019年4月发布的政策报告《非战争背景下的减暴新战略》，为读者理解拉美国家的安全与社会发展问题提供参考。
西班牙加泰罗尼亚国际和平研究所成立于2007年，目前系西班牙和平研究协会（AIPAZ）的成员机构。该研究所意在推动和平文化在世界范围内的传播，为暴力冲突提供和平解决与转型方案，尤其关注哥伦比亚的和平进程。这份报告共分为四个部分，主要内容包括：
一 拉美国家暴力事件产生的背景
自20世纪90年代以来，部分拉美国家遭遇了新一轮的安全挑战，例如：随着美国政府将数以千计的非法移民及部分拉美裔犯罪团伙成员遣返回国，中美洲国家的民主化进程面临挑战；贩毒网络在墨西哥境内的扩张与巩固使该国公民对法治国家和政府能力产生了质疑；巴西国内的机会不平等现象以及帮派势力对城市领土控制权的争夺，导致大城市市区的犯罪率上升、治安情况恶化；而哥伦比亚在经历了五十多年的公开武装冲突后，正试图淡忘那个被暴力充斥的过去。正是由于上述原因，这几个拉美国家多年来始终在世界不安全指数与犯罪率排行中名列前茅，尤其是在谋杀率方面。
拉美国家的暴力事件有一个共同点，即主要发生在城市地区。犯罪者企图阻止城市成为公共社交空间，并有意在居民之间筑起有形或无形的“隔离墙”。因治安问题和犯罪集团压力所造成的社会与空间的隔离已成为地方政府面临的最大挑战。一些民间组织致力于改变这种局面，保护妇女和青年两大脆弱群体免受暴力侵害。然而社会裂痕日益明显，长期的不安全感正成为新的时代特征。此外，针对特定人群的有选择性的暴力事件也有所上升。那些呼吁和平、正义、民主及环保的人士成为主要的被攻击对象，社会活动家、人权卫士和记者三大群体不仅时常受到犯罪集团的人身威胁，还可能面临来自政府的压力。这是由于地方官员与犯罪集团狼狈为奸，民众对现实的沉默和视而不见反倒成为他们追求的目标。
在长期而普遍的暴力事件的影响下，人民生活质量大幅下降，不仅自由行动受到限制，部分人口流离失所，还导致经济成本普遍提升，公共卫生情况恶化，社会结构遭到破坏。对于妇女等弱势群体而言，因为公共空间受到挤压，他们的脆弱性进一步增强。
二 暴力问题长期化现象的原因
长期而普遍的暴力问题一方面使拉美民众的适应和克服逆境的能力得到提升，不少官员因此拿不出有效的解决方案来减少暴力和犯罪的发生，这甚至削弱了国家安全政策的作用。另一方面，当犯罪集团的活动范围逐步扩大时，其内部结构也趋于分化，出现了各种团伙和帮派。而复杂的组织结构赋予其更大的自治能力和抵抗能力，从而增加了政府与警力的工作难度。
面对旷日持久的暴力问题，各国政府普遍都采取了“铁拳政策”，例如墨西哥的“国家公共安全计划”（Programa Nacional de Seguridad Pública）、萨尔瓦多的“铁拳计划”（Plan Mano Dura）、洪都拉斯的“蓝色自由计划”（Plan Libertad Azul，又称“零容忍计划”Cero Tolerancia），以及危地马拉的“清扫计划”（Plan Escoba）。其策略大致相同，即实行大规模的社会控制，包括政府在街头加强警力、部署安全部队，或是成立特别机构打击武装团伙等。
尽管多年来拉美各国都采取了强硬的安全政策，但社会暴力指数仍旧居高不下，敲诈勒索、绑架和谋杀案件的发生率甚至有所上升。究其原因，其症结在于政府安全政策的目的仅仅是在短期内大幅度减少犯罪行为，却无法在中长期保障公民的人身安全。暴力与犯罪因此在一代代人的生活中得以延续，这些原本特殊的事件被逐渐“正常化”。不仅如此，“铁拳计划”还产生了一系列负面影响：一是对公民基本权利的侵犯时常在社会中引发热议；二是政府对武装力量的使用还导致警察机构和政府内部滋生大量腐败；三是严重的有罪不罚现象反映了拉美国家司法系统的巨大失败，公民对司法机构失去信心，社会对待暴力与犯罪的惊讶态度和反击能力也逐渐丧失。
既然“铁拳政策”并不能减少暴力现象，我们就必须重新思考新的应对模式和战略。值得注意的是，相较于中央政府的强硬政策，地方政府应对安全问题时往往会融入更多的预防性措施和公共卫生计划，包括预防青少年暴力、家庭暴力以及针对妇女的暴力行为等。地方政府还更倾向于认真执行与儿童和青少年相关的国际公约，出台相应政策以解决冲突和减少社会排斥，强化社会内部的联系。社会结构的重组、强化与发展，尤其是在易受暴力侵害的城市边缘地区推动这一战略是减少犯罪事件发生的关键。为此，面对在中美洲北部三角国家、墨西哥、哥伦比亚以及巴西城市地区长期存在的暴力事件，如果中央政府不采取积极主动的预防性措施，“铁拳政策”本身将是效率低下的。
三 对拉美各国政府及研究机构的建议
针对上述特点，拉美各国政府应更有针对性地采取以下措施：（1）加强对当前减暴政策的评估，全面衡量近年来区域、国家和地方层面不同减暴战略的影响；（2）实施更全面的公共政策，非战争背景下的暴力与犯罪既是安全问题，同时也是经济、社会和公共卫生问题；（3）推动预防性政策的实施，学校应受保护并成为零暴力中心，以避免儿童和青年群体成为犯罪集团的招募对象；（4）重视公民权利及公民需求，避免公民与政治的分离；（5）鼓励公民社会积极参与减暴政策的制定；（6）制定更有利于公民人身安全的减暴政策，同时强化对减暴政策的监督与问责机制；（7）安全政策应为国策，不受政府更迭的影响，有关公民人身安全的政策制定需要由政府、政党和公民社会共同参与；（8）强化国家在各行政层面的能力，提高应对安全和司法挑战的能力；（9）实施枪支管控。枪支泛滥和拥枪自由是导致非战争背景下的暴力与犯罪事态升级并持续蔓延的原因之一。
除此之外，研究机构也应在其中发挥积极作用，具体而言在于：第一，推动建立不同的组织、公共管理部门以及专家之间的合作网络，成立多学科工作组以研究非战争背景下的暴力；第二，继续推进暴力和犯罪统计数据的系统化处理，加强对地方层面减暴案例的分析与评估；第三，建议优先研究和分析哥伦比亚案例，同时应重点关注中美洲北部三角国家、巴西和墨西哥案例，比较上述国家在过去二十年里治安和犯罪方面的统计数据；第四，注意暴力事件对普通公民的影响，尤其是对被迫流离失所人群的影响；第五，评估有关安全与和平文化的国际合作项目，特别是针对儿童和青年人的政策；第六，继续成为捍卫上述地区公民基本权利的国际发言人。
参考文献：
Sergio Maydeu-Olivares, “Por una nueva estrategia de reducción de las violencias fuera de contextos bélicos,” ICIP Policy Paper, N.18, Abril 2019.
撰稿：贾诗慧，北京大学国际关系学院博士研究生。
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