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智库报告

智库观察丨政策实验室能否推动政策创新与知识转移

马亮/中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授

2019-09-11 17:51  来源:澎湃新闻

越来越多的国家和地方政府建立起了政策实验室,试图通过科学证据和设计思维来支持公共政策的创新和实验。但这些政策实验室作为新鲜事物,还少有研究加以关注。笔者与新加坡南洋理工大学研究员李乔冰合作,对英国、丹麦的和新加坡的三个典型政策实验室进行了比较研究,试图揭示政策实验室在推动政策创新和知识转移方面的作用。
政策实验室的崛起
公共政策的影响广泛而深远,如果设计失误或执行不当,就会危及千家万户的生计和福祉。所以各国在设计和制定公共政策时,为避免大面积政策失误导致的严重后果,通常都会在局部地区和领域先行试点和试验。如果政策试点奏效,那么政府部门通常会将政策在更大范围内推广和扩散。
政策试点并非严格意义上的政策实验,因为试点地区和单位并非严格随机选取,也往往没有可比的对照组加以比较。即便政策试点成功,也很难确定究竟成功是因为政策试点本身有价值,还是政策试点地区或部门的原因。比如,发达地区开展的政策试点有较强的财力和人力支持,而在实践中,一旦脱离这样优渥的环境,政策往往难以持续,更不要说进一步推广了。这使政策试点的可复制性和可推广性存疑,也令基于政策试点的政策推广的效果大打折扣。
有鉴于政策试点的局限性,越来越多的国家和地方政府开始设立专门的政策实验室,开展严谨可靠的政策实验,为政策决策者提供经得起推敲的科学证据。这股浪潮主要受益于行为科学的崛起,特别是,在美国心理学家丹尼尔·卡尼曼(Daniel Kahneman)和经济学家理查德·塞勒(Richard Thaler)先后获得诺贝尔经济学奖以后,行为经济学成为经济学的重要研究领域,并日益在政策设计和评估方面发挥重要作用。与此同时,公共政策领域也日趋强调循证决策(evidence-based policy-making),即政策设计要建立在坚实的科学证据基础之上。
公共政策的核心在于理解、干预和改变人们的行为,使其按照政府部门期望的合意方向发展。比如,交通管理部门期望行人按照红绿灯和斑马线过马路,希望驾驶员不要酒后驾驶和边打手机边开车,为此就需要设计合理的政策对人们的行为加以干预。因此,只有理解了人们的行为及其背后的原因,明确哪些政策措施可以干预人类行为,才能对症下药地设计行之有效的公共政策。
2016年的统计显示,全球有上百个政策实验室,其中65个分布在欧洲各国。“丹麦心智实验室”(Danish MindLab)成立于2001年,是全球成立最早的政策实验室之一。比较著名的政策实验室还有英国的“行为洞察力团队”(Behavioral Insights Team,BIT)、美国的“创新实验室”(InnovationLabs)和新加坡的“人类经验实验室”(The Human Experience Lab,缩写为THE Lab)等。
政策实验室的核心在三个方面:以用户为中心,通过创造性的设计思维来理解政策问题;组织各种实验,对各种政策备选方案进行测评;同政府部门合作或隶属于政府部门,旨在推动政策设计和执行。这要求政策实验室有专业技术人员,可以胜任数据科学、模型设计和随机受控实验等工作。
一些人会认为政策实验室同传统的研究机构或智库类似,但二者在本质上是不同的。政策实验室致力于同研究人员合作,创造性地设计政策理念和严谨的测评政策方案。它们的产品和服务可能都是用于政策咨询和支持,但理念、过程和方法却完全不同。一言以蔽之,智库是“思想库”,而政策实验室是“证据库”。
许多政策实验室都强调设计思维(design thinking),这是一种以人为中心的创新模式,即政策制定者要像设计师一样,将人们的需求、技术的可能和政策的诉求加以结合,从而设计出可以提升用户体验的最佳政策。对此,可以想象一下政策制定者的工作接近于服装设计师、建筑设计师、形象设计师等会是怎样一种场面。
设计思维同循证决策有所不同,它更加强调去深刻理解人们的需求是什么,并发挥创造力,以富有创见的创意来设计公共政策。循证决策则更接近于科学研究,通过科学方法来评估政策效果。设计思维要求设计师将自身置于现实生活场景,测试其设计的政策模型,并同政策对象或用户一起沟通和探讨,直至设计出令人满意的公共政策。
政策实验室如何推动知识转移?
虽然全球各国的政策实验室都是为制定最佳的公共政策,但它们的理念、模式和结果却不尽相同。为此,我们对英国、丹麦的和新加坡的三个典型政策实验室进行比较研究,旨在揭示政策实验室在推动政策创新和知识转移方面的关键作用。
之所以选择这三个政策实验室,主要因为它们都是此前研究关注的著名政策实验室,却分布在不同的国家,在许多方面差异较大,有助于我们全面理解政策实验室究竟是如何运转和发挥作用的。我们通过新闻报道、研究报告和深度访谈收集各方面的资料,还原了三个政策实验室的基本特征和运营模式,并对它们进行多维比较。
英国的“行为洞察力团队”(BIT)成立于大卫·卡梅伦总理时期(2010年5月至2016年7月),因主要效仿行为经济学的“助推”(nudge)思想,所以被称为“助推小组”。它主要为饱受争议的政府决策提供科学证据,使政府部门在决策时可以更有底气。BIT最早设在英国首相办公室,可以直接向首相报告,也可同内阁成员和各个部门沟通,共同设计富有创意的政策。由于非常成功,它在2014年独立成为一家咨询公司,并在全球十余个国家和地区设立了分支机构。
BIT致力于关注政府最头疼的痛点难点问题,然后参考最新的行为科学证据,设计行之有效的政策方案并进行测评。通过大量政策实验,BIT发现了让政策奏效的四大法宝:EAST法则,即让政策简单易懂(easy)、富有吸引力(attractive)、与己相关(social)和及时速效(timely)。比如,第一条法则的具体内涵是,如果你想让人们做什么事情,就把它变得简单。人们通常会倾向于选择默认选项,所以默认选项的设计至关重要。在政策设计中调整默认选项,从默认不参加改为默认参加但是可以自由退出,会大大增加人们参与器官捐献、养老保险等计划的意愿。诸如此类的“助推”,让BIT的政策点子发挥了“四两拨千斤”的政策效力,于是BIT很快获得了政府支持和公众认同。
“心智实验室”最早由丹麦政府的企业事务部在2001年成立,作为内部的创意孵化器,主要是同其他部门合作,共同设计和运营公共项目。一开始它主要是为了缩短政策开发的时间和环节,但是很快就在2006年发展成为跨部门的政策实验室,同相关部门合作设计和开发富有创意的公共政策。同BIT不一样,该实验室关注公共服务提供过程的用户体验,采用定性方法来理解用户接受公共服务的不同体验,并利用设计思维来制定政策方案。
新加坡的 “人类经验实验室”,官方名称为“创新实验室”(Innovation Lab),2012年设立,隶属于总理公署下面的公共服务署。该实验室致力于通过类似人类学的方法收集各方利益相关者的观点和态度,用于支持其他部门在政策制定和实施过程中融入设计思维,使公共服务更加以人为中心。和BIT不同,新加坡的这个实验室不是提供解决方案或科学证据,而是同其他部门一道去理解不同利益相关者的立场和偏好,并提供培训和咨询服务,使这些部门的决策者可以掌握和利用设计思维。
上述三个政策实验室都显示了它们不同于传统智库或政策研究室的优势,即将相关部门和人员加以整合,为其他部门提供政策咨询、评估和设计等方面的服务。这有利于降低成本、促进知识交流和强化跨部门合作
这些政策实验室一开始都是在部门高层专门设立的,可以获得高层政治领导的支持,并能够使支持创意很快得到测评和推广。这些政策实验室不仅服务于本部门,更强调为所有政府部门服务,将循证决策和设计思维的理念注入整个政府。它们也热衷于同公民和其他利益相关者进行沟通,并和其他部门合作,促进政策对话和达成共识。
虽然都是政策实验室,但是它们三者却在设立初衷、运营理念、发展模式和结果等方面有许多值得关注的差异。BIT从设立伊始就要马上做出令人信服的重大突破,否则就难以在摇摆不定和饱受争议的政治环境中立足,这使其更加注重“助推”和循证决策。与之相比,其他两个政策实验室的政治环境更加友好,所以可稳扎稳打和逐步打开局面。
从外部学术和咨询团队的参与方面,BIT和“心智实验室”都比较积极,而“人类经验实验室”则更像一个封闭的政府部门。在政策设计理念方面,三者存在根本差异。BIT深信随机受控实验是政策评估的黄金标准,所以广泛使用科学量化方法和循证决策,并热衷于低成本和高回报的政策方案。
其他两个政策实验室更推崇设计思维,普遍采用定性方法收集资料,发挥咨询师和协调员的作用。当然,二者也有微妙的差别。其中“心智实验室”侧重于和其他部门通力合作开发政策,并在实际场景下测评政策模型。“人类经验实验室”则更强调公众参与,喜欢在实验室内测评政策模型,并侧重于服务设计和社区项目。
三个政策实验室之所以有上述差别,究其原因,是这些国家的政治体制和政策环境不同,政策实验室的发展战略也因此不同。丹麦一直是创新和创意的先锋,“心智实验室”受到多个部门的有力支持,开发的政策也具有跨部门合作的色彩。英国的BIT面对的是挑剔而有异见的政府部门,所以它需要快速有效地运转并打消它们的顾虑和猜忌,这使其推崇循证决策。相对来说,新加坡是一个软威权国家,政府推崇精英治理,但在近年则受到民众的挑战。为此,“人类经验实验室”更加强调亲密和以人为中心,通过公众参与政策咨询来设计令他们满意的公共政策。
与此同时,从政策转移和知识管理方面来看,这些政策实验室在许多方面存在差别,因而采取了不同的运作策略。这包括同其他部门合作的动机、实验室和部门之间的信任水平、参与者的开放性、咨询师的专业知识、合作伙伴的选择等许多方面。
本研究说明,同过去分散在各个部门的试错式的政策试点相比,政策实验室是值得政府部门提倡的一种政策设计理念。但是,政策实验室的建立和运营需要因地制宜,方能使其发挥最佳效果。本研究揭示的一些关键因素有助于政策实验室得到其他利益相关者的理解和认可,可能是政策实验室在设计和管理方面特别需要关注的。
目前中国还没有类似于本研究探讨的政策实验室,但已经有一些高校、智库、咨询公司和政府部门开始朝着这个方向发展。比如,一些“城市大脑”、决策实验室等项目已开始孵化,将大数据、人工智能等技术应用于交通、规划、安全等领域。我们期待未来会有更多的政策实验室在中国建立,并为公共政策的完善和人民美好生活的提升做出贡献。
[本研究由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮与新加坡南洋理工大学研究员李乔冰合作进行,原文以英文撰写。原始出版信息如下:Lee, Celia & Ma, Liang (2019). The Role of Policy Labs in Policy Experiment and Knowledge Transfer: A Comparison across the United Kingdom, Denmark, and Singapore. Journal of Comparative Policy Analysis, forthcoming.由马亮改写为中文,具体技术细节请参考原文。]
责任编辑:李旭
校对:张亮亮
澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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