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智库报告

营商环境|世行评估推动我国建立统一现代动产担保系统

季周 马晓白

2019-09-06 15:43  来源:澎湃新闻

2019年8月国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》提出,试点建立统一的现代动产担保系统,2020年底前力争整合各类动产登记和权利担保登记系统,由人民银行牵头,交通运输部、市场监管总局、知识产权局等国务院相关部门按职责分工负责,实现企业担保在一个平台上登记,各相关部门按职责分别实施后台监管。
2019年4月,北京、上海率先启动动产担保统一登记试点工作,两市地方金融监督管理局、市场监督管理局和中国人民银行营业管理部跨部门通力合作、职能整合。人行征信中心先后与北京市和上海市各区县市场监督管理部门签订的《动产抵押登记与查询委托协议》,中心受托提供北京、上海地区关于生产设备、原材料、半成品、产品的抵押登记和查询服务;并同时为京沪两地提供除航空器、船舶、知识产权、机动车外的其他动产担保登记和查询服务。自此,两地动产抵押、质押登记和查询结束了两大部门分而治之的情况,向建立全国统一的动产担保平台迈出重要一步。
统一的现代动产担保系统是一个国家或经济体的金融基础设施的重要组成部分,世界银行《全球营商环境报告》指出:统一的现代动产担保系统在各国缓解中小企业贷款融资难融资贵方面发挥重要作用,并将其纳入营商环境评估体系“获得信贷”指标。那究竟什么“统一的现代动产担保系统”?它具有哪些特征和功能?与提升中小企业融资便利度有何关联?为了更好地理解这些问题,首先要了解一下动产担保融资。
动产担保融资,顾名思义,就是将动产作为担保品进行融资。在成熟的市场经济国家,中小企业主要是通过动产担保来获得融资。数据显示,即便在美国这样银行业高度发达国家,95%左右的中小企业贷款也是有担保的,而担保品90%以上是动产。所谓动产,是指不动产之外的一切财产和权利,既包括有形动产,如机器设备、存货等,也包括无形资产,如应收账款和知识产权等,动产当中最主要是应收账款和存货。世界银行对各国经济研究发现,解决中小企业融资问题,主要依靠动产,而不是不动产。动产融资已经成为国际上企业融资的重要渠道之一。
对于企业、特别是中小企业而言,获得信贷的便利度,其重要程度堪比人体输血。小企业获得关键贷款,有如雪中送炭,枯木逢春,步入良性循环,实现可持续发展。信贷的供给,本质上属于商业判断,是基于收益风险评估的市场行为。政府不是替代市场,而要着力提供完备的制度体系,平衡和保护债权人、债务人、担保权人各方利益,同时打造征信基础设施,推进信贷担保权益统一登记及信息发布,提高信贷信息透明度,降低市场主体融资交易成本。健全完备的现代民商法体系和制度,以及基于互联网的现代担保物权登记系统日渐成为一国经济发展的重要金融基础设施。
世界银行《2019全球营商环境报告》从企业经营生命周期出发,对全球190个经济体的商业监管环境的效率和质量进行评估排名,测评民营企业营商便利度,具有较大的国际影响力。“获得信贷”指标是十大评估领域之一,衡量一个国家或经济体金融基础设施建设成效,包括立法公平,制度完备,司法有效。具体体现为担保交易法律法规有效保护借贷双方合法权利,降低交易风险,提升担保交易的灵活度和可预测性。
今年五月,世界银行“营商环境评估”团队来到中国,在上海和北京先后开展调研访谈,核验数据,查阅法条和政府磋商,从合法权利力度指数(Strength of legal rights index)和信贷信息深度指数(Depth of credit information index)两个方面评估中小企业获得信贷便利度。
一、合法权利力度指数
该指数是评估我国担保交易相关法律完整性和制度有效性。具体体现为借贷双方可以灵活选择抵押资产,担保交易过程透明且公平,融资方式便利且安全。“合法权利力度指数”总分为12分,其中三项和“现代动产担保系统”直接相关,权重占到该指数的四分之一。评估问题从三个维度展开,分别是我国是否具有统一登记平台,动产担保登记方式和登记查询平台是否具有现代化特征。
【世行Q1】经济体是否有一个正常运营的动产担保登记机构,法人和非法人组织都可以使用?这家机构拥有电子数据库,可以依资产类别或者担保债务人名称索引来查询?
【世行Q2】该动产担保登记机构是否只通知登记担保物权的存在(而非具体文件),并且不对交易进行法律审查?所有担保权益或类担保权益均可在该机构登记?
【世行Q3】经济体担保登记机构是否具有现代化特征,例如允许有担保债权人(或其代表)在线注册、检索、修改及取消担保权益?
世界银行发布的《全球营商环境评估》最佳实践表明,一个经济体或国家建立动产和权利担保统一的登记平台,实施告知登记,并通过公示将物权状况公之于众,可降低信贷机构审核成本,明确权利归属和优先顺位,在物权冲突时为司法机构提供独立、有公信力的证据。对照世行最佳实践,我国动产担保物权登记现状存在以下三方面问题。
第一、我国法律、法规规定了部分动产担保物权的登记机构,但是登记机构不统一,动产担保物权登记职责分散于不同的政府部门。例如,《动产抵押登记办法》(工商总局令第88号)规定了生产设备、原材料、半成品、产品的抵押权登记机关是工商部门;《应收账款质押登记办法》(中国人民银行令第3号)规定了应收账款质押权的登记机关是中国人民银行征信中心;《船舶登记办法》(交通运输部令第85号)规定了船舶抵押权登记机关是交通运输部海事局;《民用航空法》规定了民用航空器抵押权登记机关是国务院民用航空主管部门;《道路交通安全法》规定机动车抵押权登记机关是公安机关交通管理部门。无法实现以债务人人名为索引的电子数据库,债权人就无法准确查询担保物权归属,进行风险评估,无法确认优先权,一旦发生法律纠纷,维权过程长,成本高,可能引发诸多金融风险。
第二、由于动产担保物权涉及的部门众多、登记系统分散,不同登记机关在实践中是采用形式审查还是实质审查,做法各不相同。例如,之前工商部门对动产抵押权登记所采用的做法是要求双方当事人提交动产抵押登记书、主体资格证明以及主债务合同和担保合同。应收账款质押登记所采取的是以通知为基础的登记模式,由质权人在人民银行征信中心的动产融资登记公示系统,自主进行登记、变更和注销。
第三、由于担保登记机构分散不统一,不同登记机关在实践中是否允许债权人在线登记、查询、变更、取消,做法并不完全一致。目前只有人民银行征信中心建立的动产融资统一登记系统,采用的是债权人在线自行登记的操作模式。
今年四月份,北京和上海作为世界银行营商环境评估样本城市,依托中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统,试点整合两市市场监管局的“动产抵押登记业务系统”,统一对外提供动产担保的登记公示和查询服务。登记系统全程电子化运行,对登记担保人和担保权人的身份没有限制;登记系统覆盖全国,允许按照担保人的名称进行查询;系统不对登记内容进行实质审查,不要求提交主债务合同、担保合同等交易文件,登记内容的真实性和合法性由自主操作登记的担保权人自行负责;系统提供基于互联网的7*24小时不间断服务,担保权人可以在网上自主完成动产担保登记、修改、撤销和查询等操作。
我国政府积极开展改善营商环境专项行动,主动对标国际最佳实践,除了制度层面采取有效的改革举措,通过修法同步完善金融法律法规改善企业营商环境。
《民法典》物权编草案2019年4月第二次提请全国人大常委会审议。二审稿在体例上分为五个分编,即:通则、所有权、用益物权、担保物权、占有,在内容上也作出了多处修改,特别是为进一步改善营商环境,赋予当事人更大的自主权,二审稿作出多处修改。
其一是简化规定抵押合同和质押合同的一般条款,将抵押合同包括“抵押财产的名称、数量、质量、状况、所在地、所有权归属或者使用权归属”修改为“抵押财产的名称、数量等情况”;将质押合同包括“质押财产的名称、数量、质量、状况”修改为“质押财产的名称、数量等情况”。实现担保登记形式符合国际惯例,并减化手续,减少环节,降低收费。
其二是明确实现担保物权的统一受偿规则,规定已登记的,按照登记的时间先后确定清偿顺序,已登记的先于未登记的受偿,未登记的按照债权比例清偿。进一步明确担保权益的归属和优先顺位,降低金融风险。
二、信贷信息深度指数
获得信贷指标的另一部分“信贷信息深度指数”评估我国信贷信息基础设施建设的成效。征信能够帮助实现信息共享,提高对交易对手风险的识别,所以征信在经济和金融活动中具有重要的地位,构成现代金融体系稳定运行的基石,对于建设良好的社会信用环境意义深远。我国2006年开始上线全国统一的企业和个人征信系统,即人民银行征信中心的金融信用信息基础数据库,多年来不断更新和完善,信贷信息覆盖范围广,信息质量高。我国信贷信息深度指数已经连续三年在世行营商环境评估中(DB2017、DB2018、DB2019)获得满分。
在信息覆盖方面,截至2018年年底,征信系统收录了自然人9.8亿,比2017年底增加3000万人,企业及其他组织2582.8万,增长70余万户,基本上为国内每一个有信用活动的企业和个人建立了信用档案。
在信息查询方面,个人征信系统2018年全年累计查询17.6亿次,同比增长28.6%,个人信用报告本人查询共9688.3万次。企业征信系统全年累计查询10947.9万次,同比增长36%。
2019年,我国在市场化征信机构发展方面取得突破。为解决互联网金融领域的借贷信息共享问题,增加个人征信有效供给,人民银行推动中国互联网金融协会、芝麻信用、腾讯征信、前海征信等9家市场机构共同发起设立一家市场化个人征信机构——百行征信有限公司,形成与人民银行征信中心“功能互补、错位发展”的征信发展格局。目前百行征信已向社会推出个人征信报告等3款服务产品,与700多家机构签署合作协议,涵盖网络借贷信息中介机构(P2P)、小额贷款公司、消费金融公司、汽车金融公司、融资担保公司、民营银行、助贷机构、金融科技公司等,已收录近5000万人的个人信息,借贷账户9000多万个。
与此同时,企业征信市场得到快速发展。截至2019年上半年,在人民银行分支机构备案的企业征信机构132家,包括邓白氏和益博睿两家跨国征信机构。2018年企业征信机构累计对外提供服务3.7亿次。企业征信机构已收录了全部企业(1.2亿户)的注册登记信息,5000万户企业的财务信息,800多万户企业的进出口信息,300多万户企业的商业交易信息,200多万户企业的税务信息等非银行借贷信息。世行对此予以高度评价。
动产融资已经成为中小企业融资的重要渠道之一,国际上越来越多的国家将动产担保融资登记制度纳入金融基础设施建设范畴,建立全国统一的动产抵押登记平台后取得的成效显著。越南2012年推动商事法律改革,全国统一动产登记平台上线,为57万中小企业和3.5万小微企业提供信贷登记、公示和查询。截至2017年11月,通过该登记系统的融资额达到480亿美元,新增登记数总计108.5万笔。墨西哥通过实施法律改革,超过15万笔担保交易在全国统一动产登记平台上登记,融资总金额达到2000亿美元,动产担保贷款额是系统上线前的四倍。贷款额的45%进入农业,95%进入中小企业和农户,融资成本节约约40亿美元。
上海作为国际金融中心,有责任对标国际最高标准、最佳实践,提升金融服务实体经济能级,营造良好金融发展环境和便利营商环境。金融基础设施是提高金融机构运行效率和服务质量,改善金融发展环境,促进金融资源均衡分布的重要支柱和平台,在创建有利于中小企业融资环境过程中发挥着关键性的作用。
而“获得信贷”指标的改善,也是成为其中的重要标尺之一。上海可以结合国家机构改革和职能调整,同时通过参与世行营商环境评估,做好建立统一的现代动产担保系统的试点工作,“对标国际、聚焦本地、问题导向、边评边改、以评促改”总结经验,复制推广。
完善担保物权登记制度,整合分散各个部门的动产登记系统,逐步建立全国统一的、基于互联网的、符合国际最佳实践的动产融资担保系统。为改善中小企业融资环境创造更好的条件,有效释放中小企业信贷活力,促进金融市场实现稳定、健康、可持续发展。
(作者季周系上海国家会计学院硕士生导师,马晓白系国务院发展研究中心企业研究所副研究员)
责任编辑:田春玲
校对:丁晓
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