人大国发院丨政府网站如何做到叫好又叫座
一、政府网站的使用率
信息技术的迅猛发展推动了电子政务的兴起，越来越多的政府部门“触网”。电子政务是政府部门使用各类信息技术为公众提供信息发布、在线服务、在线反馈和互动交流等功能的一种表现形式，对提高行政效率、改进政府服务、实现政策目标、促进经济增长、带动体制变革、建立政府与公众之间的信任等，都起到重要作用。因此，世界各国均大力发展电子政务，自2014年以来，193个联合国成员国均提供了某些形式的电子政务服务。
值得注意的是，电子政务的公民使用情况并未随着电子政务的发展而提高。欧洲2015年的调查显示，近一半的居民从未使用过电子政务。《2018年联合国电子政务调查报告》指出，电子政务的利用率普遍偏低，至少有60%的发展中国家电子政务项目由于使用率低，而以失败告终。公众接受和使用电子政务是电子政务成功的关键因素，而电子政务的使用率低会造成政府投资的浪费，也使电子政务的价值无法充分实现。因此，研究如何促进公民使用电子政务就显得至关重要。
电子政务绩效评估结果同公民使用电子政务的情况密不可分，但两者之间的关系尚不明确。本研究使用第三方组织电子政务绩效评估数据探究跨国间的电子政务绩效和公民使用之间的相关关系，据此为电子政务公民使用和电子政务绩效评估的完善提出建议。
二、政府网站使用率的影响因素
电子政务绩效评估是对电子政务的发展程度、就绪度、综合表现等进行评估。随着电子政务的发展，大量电子政务绩效评估项目也兴起。比如，联合国、美国罗格斯大学（Rutgers University）、日本早稻田大学等均建立了评估体系，对世界主要国家和城市的电子政务绩效进行评估和排名。这些电子政务绩效评估有利于反馈电子政务投资成果，并为决策者提供决策依据。
电子政务绩效评估的最终目的是推动电子政务发展，而电子政务的发展又离不开公民的接受和使用。电子政务成功不仅要看其绩效表现，更取决于公民对电子政务的接受和使用。
理论上而言，电子政务的绩效越高意味着越多的公民使用。那么，电子政务绩效评估对公民使用电子政务是否存在促进作用？目前电子政务绩效评估的相关研究，大多是从供给方的角度进行的，较少考虑到公民的需求。相关研究重点集中在对不同评估方法和模型进行评价和扩展，较多研究对电子政务绩效评估模型进行构建和发展。一个值得回答的问题是，当前评估得出的高绩效电子政务，一定会受公民欢迎而被公民使用吗？
从有关电子政务公民接受的影响因素研究中也可做出推断：电子政务绩效表现越好，那么公民对相关网站的易用性、有用性等会有越强的感受，公民越可能使用电子政务。
相关研究较多认为电子政务绩效与公民使用之间存在正相关关系，但也有研究发现两者之间不存在相关关系。从理论上来说，表现好的政府网站通常意味着可以吸引更多用户，并且能够留住用户。从实际情况来看，电子政务绩效越好，意味着为公民提供的信息越多，服务越完善，公民就越有可能使用。
基于上述讨论，我们提出假设：电子政务绩效与公民使用之间存在正相关关系，电子政务绩效越高，公民越会使用。
三、全球各国和主要城市的政府网站流量
本研究选取联合国成员国和世界主要城市，对跨国电子政务绩效和公民使用之间的关系进行检验。
本研究的因变量为公民电子政务使用情况。我们使用Alexa排名来测量公民对电子政务的使用情况。Alexa排名是亚马逊公司发布的数据，用于测评网站访问量。政府门户网站能在一定程度上代表电子政务发展水平，其Alexa排名能代表公民的电子政务使用情况。
一个国家的电子政务绩效越高，可能其主要城市的电子政务绩效也越高。如表1所示，城市网站绩效评估得分同各国在线服务指数和电子参与指数之间呈显著中度正相关关系，可以认为两者的评估结果具有一定的一致性。
从评估体系来看，联合国的评估体系体现了在线服务、人力资本和电信基础设施的综合，罗格斯大学的评估体系包括政府网站的隐私性、可用性、内容提供、服务提供和公民及社会参与五个方面。评估体系有同有异，但两者都重点关注到电子政务服务的提供。从评估结果来看，电子政务绩效越高的国家，其城市的电子政务绩效也越高。
部分国家和城市网站的访问量太低，Alexa排名无法查询，因此样本量略小于被评估的网站数量。如表2所示，国家门户政府网站和城市政府网站的Alexa排名总体上均处于较低水平，并且存在较大差距。
较多国家和城市政府门户网站的公民使用率很低，其中国家政府网站的平均排名为171.36万名，中位数为36.07万名；城市政府网站的平均排名为74.33万名，中位数为15.12万名。由此可见，平均来说城市政府网站的访问量比国家政府网站的要高。与此同时，Alexa排名的标准差较大，表明各国之间和城市之间的公民使用情况存在很大差异。
分析显示，从全球范围来看，无论是国家还是城市层面，公民对电子政务的接受和使用都处于偏低的水平。尽管电子政务的发展如火如荼，但是其作用并未得到充分发挥，甚至造成了资源浪费。
四、研究发现与解读：政府网站绩效与访问量
自2001年起，联合国每两年均会发布电子政务调查报告，对成员国的电子政务发展指数进行打分和排名。联合国电子政务发展指数主要包含三个维度：在线服务的范围和质量、电信基础设施的发展状况和固有人力资本。
在线服务的范围和质量量化为在线服务指数（OSI），是对国家门户网站等重要电子政务项目的评估。电信基础设施的发展状况即电信基础设施指数（TII），衡量每个国家的电信基础设施情况。固有的人力资本即人力资本指数（HCI），衡量各国的教育情况。
除电子政务发展指数外，该调查还包括电子参与指数（EPI），关注政府使用电子政务向公民提供信息、与公民互动以及推动公民参与决策的过程。在各国电子政务发展指数中，最能够代表电子政务绩效的指标为在线服务指数与电子参与指数，因此选择二者为自变量。
在城市层面，罗格斯大学自2003年始每两年会发布一次世界主要城市政府网站绩效评估调查报告，最新报告为2015年发布的第七次评估。该调查在每个国家根据人口数量和互联网使用率选取网民规模最大的一个城市，全球共有100个主要城市的政府网站纳入评估，从隐私性、可用性、内容提供、服务提供及公民和社会参与5个维度进行评估。
影响公民使用电子政务的因素较多，我们参考已有研究控制了经济发展水平、人口规模、教育程度、互联网普及率等指标。
人口规模大的地区，政府网站的用户基础大，网站点击量也会比较大。人均GDP 越高的地区或国家，越有能力提供覆盖更广和质量更高的电子服务，公民使用电子政务的情况也会更好。教育程度更高的地区，公民能够轻松学会如何使用政府网站，也可能正向影响公民电子政务使用。电信基础设施情况反映公民是否有途径上网，这也是使用政府网站的前提。政府层级越少，国家门户网站提供的服务越全面和越重要，公民直接访问国家政府门户网站的几率越高。民主化程度越高的国家，政府提供的电子政务参与途径越多、服务越完善，电子政务使用也越多。研究数据均来自相关统计年鉴和公开资料，其中经济水平、人力资本指数和电信基础设施指数之间高度相关，我们将其合并为经济因素。
国家层面的回归分析显示，在线服务指数与Alexa排名之间并不存在显著负相关关系，电子参与指数对政府网站Alexa排名也没有显著影响。国家层面的电子政务表现得再好，公民也不一定会使用，说明电子政务供给和需求之间存在矛盾。
有趣的是，城市层面的回归分析显示，政府网站绩效与Alexa排名之间存在显著负相关关系，也即电子政务绩效越好，Alexa排名越靠前（此时排名数字越小，因而是负相关）。罗格斯大学的评估包括五个维度，它们都显著负向影响Alexa排名，和电子政务绩效总指数的结果一致。其中内容提供和服务提供两个维度的影响力明显大于其他方面，说明公民在使用电子政务时更可能关注内容提供和服务提供。
国家和城市层面的分析都显示，经济因素和人口数量正向影响政府网站的公民使用率，说明经济发展水平越高，教育水平和电信基础设施越好，公民越可能使用电子政务。
我们假设电子政务绩效正向影响公民使用，结果国家电子政务绩效对公民使用没有产生显著影响，而城市政府网站电子政务绩效正向影响公民使用。国家层面和城市层面出现不同的分析结果，可能的原因有三。
其一，两个评估体系的设计视角存在明显差别。联合国主要是为了全面衡量国家的电子政务发展水平，评估视角较为宏观和综合。罗格斯大学的评估体系主要就城市政府网站本身的特征设计，评估维度也比较贴合公民的视角。
其二，评估对象的选取可能对研究结果产生影响。联合国报告的评估对象包括各类国家门户网站，而罗格斯大学的评估对象明确是城市政府门户网站。公民使用数据是国家和政府门户网站总体上的点击率，因此国家层面的公民使用和其绩效之间存在一定程度的不匹配。
其三，公民使用政府网站的目的主要是为了获取信息，而在线服务和电子参与等其他方面与公民使用无关，所以没有对公民使用产生显著影响。
五、讨论：政府网站如何叫好又叫座？
本研究发现，国家层面的电子政务绩效对公民使用没有显著影响，而城市层面的电子政务绩效对公民使用有显著正向影响。此外，民主化程度、经济发展水平、平均受教育水平、电信基础设施水平和人口规模对国家和城市的电子政务使用都有显著正向影响。
本研究的启示意义在于如下四个方面。首先，鉴于经济发展水平、电信基础设施水平以及教育程度都对公民使用电子政务有正向影响，要推动公民电子政务使用，首先要推动电信基础设施建设，提高公民受教育程度，因为这是公民使用电子政务的前提条件。
其次，在电子政务设计中，政府应进一步优化政府网站的用户界面和使用体验，从公民的需求和视角出发，提供符合公民需求的有用的电子政务信息和服务，同时在技术层面和政策制定层面考虑到公民隐私的保护。此外，要特别关注电子政务的内容提供和服务提供，为用户提供真实、有效、全面的政务信息和便捷高效的电子政务服务，从而提升公民对政府的信任，最终提高公民使用电子政务的频率。
第三，政府需主动采取干预性措施促进公民电子政务的使用，包括在政务服务中心引导公民使用在线服务来代替排队、为公民提供电子政务使用支持和借助公民代表或者相关宣传材料来推广在线服务的好处。政府在建设电子政务的同时也应多途径推广电子政务，促进公民对电子政务的了解，为公民使用电子政务提供辅导性支持，从而提高公民电子政务使用率。
最后，对电子政务绩效评估而言，必须要更多考虑公民视角。目前，大部分电子政务绩效评估体系依然是从电子政务“供给者”的角度出发，都是建立在公民一定会使用电子政务的前提下，据此评估出来的电子政务不一定会受公民欢迎。因此，一方面必须完善电子政务绩效评估体系，在评估内容设置上要更多地从公民的角度出发；另一方面在评估方法上也应使公民参与到电子政务绩效评估中，真正体现为民所用。
（本研究由中国人民大学国家发展与战略研究院研究员马亮与中国人民大学公共管理学院硕士生刘柳合作完成。本文原题“电子政务绩效如何影响公众使用——基于全球国家和城市的实证研究”，见于《上海行政学院学报》2019年第4期，第83-95页。由马亮改写，具体技术细节请参考原文。）