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智库报告

政策研究中心丨英国铁路:改革还是重返国有制?

康纳·沃尔什(Conor Walsh)/英国政策研究中心研究员

2019-08-26 14:22  来源:澎湃新闻

【编者按】
自上世纪九十年代以来,英国铁路行业实施了私有化改革,取得了一定成绩,但近年来,因准点率差、过分拥挤和年度涨价幅度高于物价涨幅等问题,其进步停滞不前,面临进一步改革的压力。
本文介绍了有关英国铁路行业改革的建言,包括工党所主张的再国有化。作者认为,因缺乏激励和竞争,垄断容易造成公共部门的低效,其代价将超过垄断带来的可能收益。在铁路行业实施再国有化,无助于改进核心产品的质量,也就是提供廉价、准时、舒适的铁路客运。总之,英国铁路行业必须以消费者为中心。
作者康纳•沃尔什(Conor Walsh),是英国政策研究中心(Centre for Policy Studies)研究员。该中心是一家立场中右的智库,创办于1974年,日后成为首相的撒切尔夫人是该中心创办人之一。其创始理念包括自由市场、小政府、低税、国家独立、民族自决及责任,其核心研究领域包括税收与生活成本、商业与企业、住房和福利。
本文原题“British Railways in 2019:Reform or Renationalise?”,由政策研究中心于2019年6月20日发布。原文总计12页,以下是对该文核心内容的摘译,原文注释以超链接形式酌情保留。
发布该译文不代表我们认可其中立场,请读者明察。

对英国铁路来说,改革而不是再国有化,才是正确的前进道路。图为当地时间2016年2月25日,英国伦敦,经10年修缮工程后,“苏格兰飞人”火车重新上路,从国王十字火车站出发前往约克市。视觉中国 资料
政策研究中心(Centre for Policy Studies)2018年12月发布的一份研究简报显示,自实施私有化以来,英国铁路在顾客满意度和效率这些指标方面取得了巨大进步,与其他欧洲国家相比表现不错。
•铁路出行作为一种交通方式更受欢迎:1993年仅占载客里程的4.6%,到2016年这一比例为8.8%。
•1997年至2012年间,有报告记录的乘客满意度在英国比在其他欧洲国家提升都要快。
•欧洲晴雨表(Eurobarometer)2013年的一项调查发现,英国人对本国铁路的满意度在欧洲国家中排名第二。英国铁路系统的安全性亦在欧洲排名第二,仅次于爱尔兰,而爱尔兰的火车系统规模很小。(欧洲晴雨表,是一个欧盟下设的欧洲民意调查机构。——译注)
•英国的轨道和火车使用率很高,1993年至2008年期间,英国铁路的劳动生产率提高了一倍多;2000年至2008年期间,所获补贴的效率增长速度比其他任何欧洲国家都要快。
•去年,铁路行业的私有投资金额创下了自十多年前有记录以来的最高记录。
然而,以上讲述的是自1990年代的停滞不前以来,英国铁路业近年来整体进展的一方面。基础设施密集使用的一个必然结果是过度拥挤,在2018年的欧洲晴雨表调查中,英国乘客对是否能获得座位的满意度相当低。在准点率上,铁路和公路办公室(Office of Rail and Road)的分析显示,近期有85.4%的火车准时抵达终点,这是自2005以来的最低水平。在欧盟2016年发布的一份报告中,英国的火车准点率在26个国家中位列第20名。最后,年度票价上涨幅度超过了消费者价格指数,且英国是欧洲铁路票价最高的国家之一,尽管部分原因是由于纳税人补贴较低。(铁路和公路办公室,是负责英国铁路和公路经济事务和安全监管的非内阁政府部门。——译注)
此外,在过去几年中,铁路业有一些备受瞩目的失败案例。几家特许经营公司因在投标合同时出价过高而破产。在2016年我们见证了南方铁路公司(Southern Rail)的惨败:连续数月间,火车每日推迟发车或取消车次,使得该公司负责运营的那部分地区的火车通勤几乎不可能。2018年夏,由于执行新的时刻表,整个铁路网络问题频出。
2018年的欧洲晴雨表调查发现,自2013年的调查以来,在对铁路的整体满意度方面,英国已从第二名下滑至第六名。这一方面表明私有化的英国铁路比大部分欧洲国家国有化的铁路系统效率更高,另一方面也表明,改进空间仍然存在。
威廉姆斯报告
交通大臣承认这些成就,但是在新问题出现的背景下,于2018年9月宣布将于2019年秋发布一份新的评估报告。该报告由英国航空公司(British Airways)前首席执行官以及兼任约翰·刘易斯合伙公司(John Lewis Partnership)副董事长的基思·威廉姆斯(Keith Williams)牵头。
该专家组的目标是“思考铁路行业的方方面面,包括当前的特许经营体系、行业架构、问责制,以及乘客和纳税人的钱是否花得值”。
一份中期报告中,专家组发现了以下一些问题:
•铁路部门总是忽视其客户,包括客运和货运客户。
•近些年来,铁路部门变得缺乏专一的战略方向。
•铁路部门变得四分五裂,问责制经常模糊不清。
•该部门需要提高生产率,解决长期成本问题。
•该部门正努力创新,以适应时代发展。
威廉姆斯在2019年2月发表的一次演讲中表示:“坦率地讲,特许经营制并不能像现在这样一直继续下去了。它不能给纳税人和乘客带来明显的收益。”
乘客需要什么?
2019年1月,交通聚焦(Transport Focus)在一份提交给威廉姆斯评估报告的文章中恰好提出了这一问题。该组织运用近些年对乘客所做的大量调查进行了回答,不出人意料的是,其调研结果强调了“核心产品”的重要性。(交通聚焦,是一家服务于铁路乘客和道路使用者的英国监督机构。——译注)
“交通聚焦有关乘客关注重点及满意度的研究,结论不断强调廉价、准时、可靠、高频服务的重要性。比如说,你可以在列车上找到一个座位,或者至少能够在车上舒服地站着。”
尽管如此,乘客也希望铁路能够跟上时代的变化:免费WiFi比火车维护和清洁更重要。
交通聚焦的报告另外强调了高效的应急管理,尤其是应急管理期间信息通信的重要性。最后,消费者希望获得最划算的票价,以及在需要提供服务时有人负责的感觉。威廉姆斯表示,该行业必须以消费者为中心。
“我们必须更关注乘客,这已成为与我们交谈过的每一个人的共识。未来的铁路必须以乘客为中心。”
方案一:国有化
再国有化是目前工党应对铁路部门既有问题的政策。国有化实施的方式至关重要,以低于市场价挪用资产(如全部铁路车辆)可能对国内外的私人投资产生重大影响。但不论国有化如何实施,值得思考的都是国有化何以成为一个解决方案。
进步经济集团(Progressive Economics Group)学者杰夫·谭(Jeff Tan)2017年就此话题写了一篇政策简报。该组织由一群支持工党领袖杰里米·科尔宾(Jeremy Corbyn)议程的经济学家组成。杰夫·谭支持再国有化,他提到:
“考虑到基础设施成本和社会可接受的铁路票价之间的巨大差距,铁路系统无力自负盈亏。铁路融资有必要基于铁路带来的涉及减少道路拥堵、污染和碳排放的更广泛获益。”
换句话说,根据这项国有化提议,作为一项政策,铁路将继续从财政部获得净补贴。
工会联盟(TUC)2015年发表的一篇论文也阐述了再国有化的理由。该文假定一家公共公司获得的特许经营权将在发表之日起五年内到期。该分析中的数据是针对2015年起的这一五年计划的,因此这里仅以指标形式列出这些数据,但任何再国有化计划都有赖于这些节省资金的机制。
该文估算,终止特许经营竞争可能一次性节省3.49亿英镑。该文辩称,每年给铁路公司股东的1.54亿英镑分红可以返还给政府。这是假设一家公共公司的运营成本和收入与现有的私营公司相同。
这篇论文认为,总之,考虑到运营公司的垄断、垂直整合以及用内部产能取代分包商所形成的效率,这家公共公司将以更低的成本运营。这些效率包括:减除重复的铁路公司高级管理和营销费用(估计每年3760万英镑);减少因铁路公司之间(估计每年1.45亿英镑)和各铁路公司与铁路网公司(Network Rail)之间(估计每年70英镑)发生摩擦而产生的成本;未向铁路公司和铁路网公司分包商支付的利润(估计每年1.25亿英镑)。总的来说,这些方面成本的降低足以使所有票价降低8%。(铁路网公司,是隶属于英国交通部的国营铁路公司,英国大多数铁路网络的所有者和基础设施管理者。——译注)
然而,公有制的历史让我们有理由怀疑公共垄断是否能比现有的私有实体以更低的成本运营。尽管通过垄断和整合,降低成本的潜力是存在的,但由于缺乏竞争,或者在缺乏竞争的情况下缺乏利润动机,公共垄断从结果上讲往往效率低下。
改变所有权本身不一定对改善核心产品——准时、高频和舒适的火车——有任何帮助。且公共垄断不太可能满足消费者对核心产品之外的创新需求。在国有化的产业领域,要做出改变尤其很慢:公共垄断企业可能要花费更长的时间才能在列车上安装WiFi,且可能要花费更长的时间才能开发出消费者需要的用于应急管理的通信技术。总而言之,我们有充分理由怀疑国有化是否能实现行业以客户为中心的目标:一是缺乏激励,二是依我们对国有行业历史状况的了解,国有行业几乎不具备那些特征。
国有化的理论往往与实践大相径庭。实施私有化的这几十年间,由于人们转向其他出行工具,尤其是公路网,火车占载客里程的比重不断下滑。与其他更直接关注消费者需求的改革相比,再国有化可能走偏了。
方案二:铁路运输集团改革倡议
代表英国铁路网所有私人和公共生产商的铁路运输集团(The Rail Delivery Group,RDG),提出了一份包括八个部分的改革倡议
1.票价改革
这可能是最关键的改革领域。票价系统目前充斥着异常:存在5500万个票价,消费者无法轻易计算出最优惠的票价。铁路运输集团建议,消费者只为他们所需要的买单,即可确保获得最划算的价格。票价可不再捆绑,单程票价可成为定价的基本单位。监管随后可以要求往返票和多程票实现最有效率的组合。铁路公司可以推出折扣票,如鼓励错峰出行。可以对通勤票设置价格上限。
2.组织该革
铁路行业没有充分整合,问责制也很差。应设立一个专注于消费者的新的独立机构。该机构可负责执行政策并且监测标准,着眼于中长期。必要时,该机构会惩罚运输服务提供商。应该审视现有管理机构和行业机构的角色,并将其中一些机构并入到这个新成立的机构。
3.公共服务合同
该倡议提出了两种类型的合同。第一种是总成本“特许经营权”合同。在这种合同下,运营商仅收到一个提供服务的价格,而收入归委托机构所有。这是一种整合单一品牌的“伦敦交通”(Transport for London)模式,适用于需求和收入的影响因素不在运营商控制范围内的通勤线路。
第二种是净成本“成果”合同。在这种合同下,运营商承担一定的风险并根据给定的成果衡量指标而不是目前的投入指标获得回报,这样它们能在该机制中进行创新,以满足那些指标。这种合同更适用于对出行时间和地点有更多选择的市场,以及与其他交通工具有更多竞争的市场,这样运营商可在一定程度上控制需求和收入。
4.开放准入
铁路运输集团认为东海岸铁路干线(East Coast Main Line)的市场放开安排取得了成功,并提出了将这一安排推广到长途线路上的两个模型。第一种是基于结果的竞争型合同,即多个运营商在同一条线路上提供截然不同的服务,如快速列车和慢速列车。第二种是结构化的开放市场竞争模型,在该模型中,准入许可颁发给两三个运营商,对它们提供的服务类型不做具体要求,让它们自行争取消费者。
5.轨道和列车激励
一套关切消费者最看重事项的激励措施,应该将“从首席执行官到一线团队,从轨道到列车”的供应商团结起来。那些激励措施应确保铁路网公司和各铁路公司朝着一个方向前进。
6.决策权下放
在有一个全市范围管理当局的城市,尤其是在有市长职位的城市,决策权下放在通勤市场设计,以及为经济发展而进行的特许经营权设计中特别有益。伦敦交通局是一个显著成功的案例。这样做会有分裂的风险,因此需要由独立的组织结构负责协调。
7.行业关系
五分之一的铁路劳工将在2033年退休,该行业必须保证培训新一代的劳工,包括对员工在未来的数字技能方面提供培训。铁路行业能够提供长期和优秀的职业生涯,该行业应该与工会合作实现那一目标。
第八条建议与货运有关,故不在本文的讨论范围之内。
这些建议完满契合交通聚焦组织报告提出的消费者需求。在合同、激励和竞争方面提出的改革建议都将有助于改进核心产品的交付,对票价改革的要求以及负责任监督者的要求在该报告中也有所强调。此外,有竞争力的私营行业更可能在核心产品之外进行创新且跟上消费者的需求,最重要的是,有恰当的激励措施充分做到以消费者为中心。
方案三:政策研究中心的“开放准入”建议
开放准入,是指准许不同铁路运营商在同一条线路上提供竞争性的服务。
托尼·洛奇(Tony Lodge)在2013年提交给政策研究中心的一份报告中列举了东海岸铁路干线由于开放准入而获得的明显好处。英国仅有的两家主要开放准入运营商,即大中央(Grand Central)和第一赫尔列车(First Hull Trains),在东海岸铁路干线上运营。通过分析该铁路线上的车站数据,洛奇发现:一定时间内,在有铁路线竞争的车站,乘客出行增加了42%,相比之下,在没有铁路线竞争的车站,乘客出行只增加了27%;引入铁路线竞争的车站收入增加了57%,没有引入竞争的增加了48%;引入铁路线竞争的车站的平均票价上涨了11%,没有引入竞争的上涨了17%。此外,洛奇还发现,开放准入与更快的车程、更高频的车次、更少的拥挤以及售票和整体服务方面的创新存在关联。(托尼·洛奇,是政策研究中心研究员。——译注)
洛奇在2019年的一篇文章中进一步阐释了开放准入在降低票价方面的益处。他研究了两条具有可比性的线路,即伦敦的尤思顿(Euston)火车站到曼彻斯特市,以及伦敦的国王十字(King’s Cross)火车站到约克市(York)火车线路,发现两者在车站临时买票的标准单程票价上有37.5英镑的差价。其他研究发现,实施开放准入的票价比单一垄断特许经营的票价要便宜55%。
开放准入运营商的稀少,部分原因源自一项名为NPA(Not Primarily Abstractive)的测试,该规定的出台是用来判断某项新推出的服务是只会从现有的服务里抢走乘客,还是会真的增加乘客总量。但由于竞争肯定会造成服务商之间互相抢夺顾客,所以这是一项有缺陷的规定。实际上,这一规定暗含了垄断优于竞争的信息。
结论:改革而非再国有化
实施国有化的理据在于,通过垄断和垂直整合获得效率的提升。但由于缺乏竞争或利润动机,公共垄断往往蒙受生产效率低下的困扰。那些问题通过私有化得到了解决,且正如我们所见,自从1990年代以来,许多方面都取得了巨大进展。没有理由相信再国有化将提升核心产品的供应,更不用说在核心产品之外进行创新,或者提供真正以顾客为中心的服务了。
相反,目前的挑战是如何改革,从而既能确保私有化的长处又能获得进一步发展。我们认为,基于铁路运输集团的建言,组合运用包括设立独立组织机构、推行更完备的合同以及实施激励性的重组在内的一系列改革举措,能够开启这一进程。此外,票价改革将改善消费者的信息获取,所有市场的正常运转都依赖于此。最重要的是,政策研究中心提出的放开市场准入的安排将增强铁路行业的竞争。这些改革将立足于已经取得的成就,而不会有逆转的风险。威廉姆斯必须清楚地知道,对英国铁路来说,改革而不是再国有化,才是正确的前进道路。
(本文由何亮摘译。)
责任编辑:李旭
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