全球城市观察︱当洪水成为常态，美国试图改革联邦洪水保险

今年春季，美国中西部洪水泛滥，影响了25个州超过两亿人口。一些人认为，今年洪灾的规模是“史无前例的”，另一些人却认为，这并非偶尔的天灾，而是一个新周期的开始——在接下来相当长的一段时间内，人们需要学着和愈加频发的水患共处。

实际上，美国自上世纪六十年代就确立了一套联邦洪水保险制度，半个世纪以来历经多次改革。最近，人们认为它到了再一次改革的时候，美国国会正在研究讨论两套改革方案。

早在1936年，美国就推出过《洪水控制法案》，试图由政府设立洪水基金，用于修建防洪设施和灾后重建。但由于政府无力承担财政重负，最终该法案被放弃。

如今美国国家洪水保险制度的核心是1968年的《国家洪水保险法》（National Flood Insurance Act），以及次年通过的“国家洪水保险计划”（National Flood Insurance Plan, NFIP）。

根据最初的NFIP，人们以社区为单位，自愿参与洪水保险，在一定程度上能够减少洪水造成的伤害。自愿参保的社区需要按照法律要求进行防洪改造和管理。

为了让更多社区和民众意识到洪水保险的重要性，美国国会于1970年代对NFIP进行了重要改革。

1973年的《洪水灾害防御法》（Flood Disaster Protection Act of 1973）中就有两个重大变化，将原本的自愿参保改为了“半强制”。一是对买房者提出要求，如果人们在购置洪泛区房产时拒绝参与洪水保险，他们可能会在房屋贷款方面受到限制。二是针对社区，那些未参与NFIP的社区将无法获得联邦政府的灾后重建资金。

但这两项改革都收效甚微，鲜少有金融机构真正对购房者提出限制，而民众同样反对政府在灾后重建上的“偏颇”，认为这违背了平等原则。

1994年，美国国会通过了《国家洪水保险改革法》（National Flood Insurance Reform Act of 1994），再次将洪水保险与房产信贷挂钩，贷款机构也被纳入其中，违规发放贷款者将被追究法律责任。

经过半个世纪，美国国家洪水保险制度逐步完善。美国联邦紧急事务管理局是处理洪水事务的核心，其下属单位联邦保险管理局负责管理NFIP，包括制定保险的费率、投保审核和理赔。

但最近，学者和保险界机构认为，NFIP仍然存在诸多问题，面对越来越常见的水患灾害，它需要一次制度性的更新。

尽管NFIP逐渐完善，但仍然有相当大比例的人口未参与该保险。Douglas Quinn是保险业监管机构American Policyholder Association的主席，他在接受美国房地产网站Curbed采访时表示，“人们认为洪水只是沿海地区面临的问题，但实际上并不是。全美有90%的郡都面临洪水风险，但NFIP没能让相应比例的居民参与保险。”

Howard Kunreuther是沃顿风险管理和决策中心的联合主席，他在一次采访中表示，“当你告诉别人，明年会有1%的可能性发生洪水，他们会说，那不必担心，几率很小。”

“你应该告诉他们的是，接下来的25年内，将有五分之一的可能发生洪灾，而这还是在不考虑全球气候变化的前提之下。”

NFIP面临的另一个批评在于未能及时更新的洪水地图。联邦紧急事务管理局每五年会更新一次洪水地图，预测洪泛区等事故高发地段。但学者认为，该地图的测算方式存在问题，难以反应当下的全球气候变化。

已经建成的房屋面临未知的风险，而待建项目同样，房地产开发商有可能在风险系数较高的区域进行投资。Kunreuther表示，“毫无疑问，我们进入了一个天灾频发的时代，这一方面来自气候变化，另一方面在于，人们住进了高风险区域，却对风险一无所知。”

在一些洪泛区，很多房屋陷入了“恶性循环”——被洪水损毁、修复、再受灾、再修复。2017年，美国国家资源保护委员会公布了一份报告，超过三万套房产被划为“多次严重受损房屋”，有的房产曾申报过至少4次的灾后赔付，平均每次金额超过5000美元，有的则是赔付总金额超过了房产本身的价格。

根据该报告，在所有参与NFIP的房产中，这些多次严重受损房屋的数量占比仅为0.6%，但其赔付金额巨大，1978至2015年，这三万多套房产的赔付总额为55亿美元，占总赔付金额的9.6%。

考虑到这些问题，一批学者正在研究一个新的计划，试图追踪洪涝信息，进行风险分析，并对公众开放信息。参与者来自哥伦比亚大学、麻省理工、罗格斯大学、加州大学伯克利分校、布里斯托大学等学院，以及洪水建模公司Fathom和非营利机构First Street Foundation。

联邦紧急事务管理局也正在研制一套新的风险评估体系Risk Rating 2.0，它能够重新评估风险，并向人们推荐不同种类的保险。一位专家在接受美国房地产网站Curbed采访时表示，理想状态下，这套新系统能够让更多人参与进来，特别是那些居住在已知洪泛区周边的人们。

但眼下，NFIP改革面临一大挑战，在扩大覆盖范围的同时，如何保证保险的可负担性，不增加人们的经济成本。人们担心，提高保险费率将会使得一些中低收入者被迫搬离原本居住的社区，气候危机将会进一步扩大不平等。