长三角议事厅︱临港新片区的全球化意义：从加入到引领

新片区的成立，与40年前经济特区的建设不同。作为对标国际公认、竞争力最强自由贸易园区的重要载体，新片区拥有经济特区的物理围网及“境内关外”的便利化模式，但它不再是以早期“三来一补”形式被动接受国外资本、海外低端产业转移，不再仅仅是产业领域的开放，而是主动出击，有的放矢，瞄准高端制造业，更广领域、更高级别的开放，“进一步拓宽国际优质资本和经验进入教育、医疗、文化、体育、园区建设、城市管理等公共服务领域的渠道”。

在中国改革开放第二个“40年”的开局之年，在两个一百年即将到来之际，不同于以往经济特区设在偏远落后地区，此次新片区选址中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的长三角区域。新片区肩负着代表国内最高产业发展水平，参与国际竞争的任务。不再是努力跻身全球化的模样，而是志在“引领全球化”。在保护主义持续蔓延的当下，新片区的成立，是中国开放的再加码。面对外部环境的诸多不利因素，我们没有选择闭关锁国，而是更高级别的开放，这不仅会推动国内经济高质量发展，也将为世界经济发展注入活力。

开放力度大

《方案》指出，临港新片区将实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大开放型经济的风险压力测试，实现新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。“在适用自由贸易试验区各项开放创新措施的基础上，支持新片区以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，推进投资贸易自由化便利化”。

新片区将探索实施“八大制度创新”。除了上述“五大自由”外，还要着重提升网络信息服务能力，创新税制安排及建立健全风险安全监管体系。聚焦投资、贸易、金融、网络、生态环境、文化安全、人员进出、反恐反分裂、公共道德等重点领域，实施严格监管、精准监管、有效监管。这一制度创新体系彰显着新片区的独特禀赋以及改革开放的超强力度。

重点突出

与上海自贸试验区其他片区相比，新片区将“建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系”放在更加突出和重要的位置。《方案》特别强调聚焦集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等重点产业，以新发展理念来引领高质量发展。

《方案》明确指出新片区要加快存量企业转型升级，整体提升区域产业能级。这也正是对上海及长三角地区过度服务化，过度去工业化的深刻反思。通过产业转型升级实现腾笼换鸟是高质量发展的必然趋势，但包括上海在内，国内很多城市在推进产业升级的过程中，不同程度地都存在着速度相对过快、矫枉过正的问题。作为国内一线发达城市，上海近10年来，制造业的发展不断面临着引进高端产业回流、劳动密集型制造业外迁、资本避实向虚等多重挤压环境。在此基础上，还有生产经营成本居高等实际问题，这也是实体经济发展的重要阻碍。

作为工业大国，制造业是不可或缺的产业。作为国家经济中心，上海不能没有制造业，当下上海需要的是先进制造业、高端制造业、战略新兴产业。新片区的成立给予上海高端制造现代产业体系更多更大的可能性，能快速且有效缓解上海制造业能级提升的“阵痛”，并以此来推动上海、长三角乃至全国经济更高质量地发展。

突显引领力

上海对长三角乃至全国的核心带头作用如何进一步突显？新片区强化了上海在长三角一体化高质量发展中的核心地位，及其对外的服务引领能力。

《方案》指出在打造国际市场竞争力的开放型产业体系中，新片区要“加强与长三角协同创新发展”；在加快推进实施方面，新片区要“带动长三角新一轮改革开放”。《方案》明确支持新片区优势产业向长三角地区拓展形成产业集群；定期总结评估新片区在投资管理、贸易监管、金融开放、人才流动等方面的制度经验，制定推广清单，有序推广实施；加强新片区与海关特殊监管区域、经济技术开发区联动，放大辐射带动效应。由此可见，虽然当前发布的总体方案基本都在上海区域内，但实际未来新片区在投资管理、贸易监管等领域内的制度经验及科技平台都必将推广并辐射到长三角区域。这是未来新片区引领新一轮改革开放与高质量发展的关键。

去年11月5日习近平总书记在第一届中国国际进博会开幕式上宣布增设中国上海自由贸易试验区的新片区，在上海证券交易所设立科创板并试点注册制以及支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。伴随着《方案》的出台，这一带给上海“三大礼包”均已全部兑现落地。最后推出的新片区，更是充分体现了其重要地位及全局性。

新片区面临的挑战

《方案》提出，到2025年，新片区将建立比较成熟的投资贸易自由化便利化制度体系，打造一批更高开放度的功能型平台，区域创造力和竞争力显著增强，经济实力和经济总量大幅跃升；到2035年，建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，形成更加成熟定型的制度成果，打造全球高端资源要素配置的核心功能，成为中国深度融入经济全球化的重要载体。

这一被赋予“特区”功能和更多国家战略任务的新片区诞生就“自带光环”，但同样也自带压力和挑战。

一是严峻复杂的外部环境。一些境外机构和媒体长期唱衰中国经济，对中国“引领全球化”能力极为质疑。新片区的成立进一步把上海推到了对外开放的最前沿。同时，单边主义和贸易保护主义导致全球贸易摩擦加剧，欧洲和中东地区的地缘政治冲突给世界经济发展蒙上阴影，全球政策不确定性显著提高，经济风险显著提升，世界动荡调整变革不断加剧。

二是无范本可借鉴参考。正如前文所述，新片区不同以往的特区，选址在中国最好的地区，是势在必得的信心，也是孤注一掷的决心。新片区的建设发展过程中，如何及时总结经验，在不利的外部环境下有效积累资本值得思考。

三是制度设计不容易。正因为没有范本可参考，当发达国家及地区都在往回撤的时候，我们应该如何向前冲？此外，新片区的内外联动机制更为关键。新片区必然要在承担落实进一步扩大对外开放的基础上，加强与长三角一体化的联动机制。协同创新说起来容易，做起来难。

在新片区建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系方面，《方案》明确支持境内外投资者在新片区设立联合创新专项资金，允许相关资金在长三角地区自由使用；总体方案还支持境内投资者在境外发起的私募基金，参与新片区创新型科技企业的融资，凡符合条件的可在长三角地区投资等。我们在吸纳外部资源进入的时候，要谨防新片区成为“黑洞”，要防范区外（尤其是长三角地区）资源流入后的“空心化”。

新片区的建设，需要站在长三角对中国乃至世界的影响的角度上，来审视与推动长三角在中国发展进程中的地位与作用。据此，以下两点是当前需要特别强调和重视的。一是在不利的外部环境下发挥中国的引领作用，需要凝心聚力、团结一心，拿出更大勇气和智慧，共同推动政策落实落地；二是这119.5平方公里的“先行启动”区域内部飞速发展的同时，要时刻注重与外部联动发展，尤其是辐射带动长三角一体化高质量发展，警惕“黑洞”。

（作者曾刚系华东师范大学中国现代城市研究中心主任、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心主任；易臻真系华东师范大学城市发展研究院讲师。）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。