海外发展研究所丨二十国集团的煤炭补贴

【编者按】

二十国集团（G20）国家的温室气体排放占全球的79%，在对抗气候变化方面扮演着重要角色。2009年，这些国家在美国匹兹堡召开的二十国集团峰会上承诺，中期内逐步取消化石燃料补贴。自那以后，很多国家积极介入国际性气候行动。但十年后，二十国政府继续向化石燃料的生产和消费提供数十亿美元的支持，每年仅为煤炭这种污染最严重的化石燃料就至少支出639亿美元。

英国海外发展研究所于2019年6月推出的报告《二十国集团的煤炭补贴：追踪政府对一个夕阳产业的支持》（G20 Coal Subsidies: Tracking Government Support to a Fading Industry）追溯了二十国集团中的每一个国家逐步取消煤炭（包括燃煤电力）的生产和消费补贴的过程，研究了相关的财政支持、公共财务和国有企业投资状况，并就如何实现更广泛的煤炭转型向二十国集团提出了政策建言。

该报告正文、参考资料和附录总计40页，作者来自包括海外发展研究所在内的四家研究机构的十位研究人员（名单附后）。

海外发展研究所（Overseas Development Institute，ODI）是一家位于英国伦敦的独立智库，致力于国际发展和人道主义议题的研究，1960年创办。据美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”（TTCSP）2019年1月发布的《全球智库报告2018》（2018 Global Go To Think Tank Index Report），海外发展研究所在“全球顶级智库（美国和非美国）”分类排名中列第73位。

以下是对该报告执行摘要的全文翻译。发布该译文不代表我们对其中观点的认可，请读者明察。

早在十年前的二十国集团（G20）匹兹堡峰会上，各成员国政府就已承诺逐步取消对化石燃料的补贴，然而直到现在，G20政府每年仍继续向化石燃料的生产和消费提供数十亿美元的支持。本报告发现，G20国家每年仅对煤炭的生产和消费就提供了至少639亿美元的政府支持，其中近四分之三的支持被发现是用于煤炭发电。

G20国家的二氧化碳排放量占全球总量的79%，在处理气候危机需要G20国家的领导力和强劲行动力的时刻，这些国家的政府必须要摆脱对所有化石燃料的使用，其中包括煤炭。燃煤发电厂是2018年全球二氧化碳排放增长的最大单一因素, G20政府对煤炭的持续支持与达成《巴黎协定》的目标格格不入。再者，燃煤发电是造成空气污染和更广泛环境污染的主要因素之一，每年造成数十万人死亡。

然而，我们的分析发现，G20政府每年继续通过276亿美元的国内和国际公共财政、154亿美元的财政支持，以及209亿美元的国有企业投资来支持煤炭。这包括：通过一系列手段来增加煤炭产量、燃煤发电以及其他煤炭和燃煤电力消费，还包括打着帮助煤炭转型的旗号所提供的支持。必须指出的是，这些数字有可能大大低估了实际提供的支持数量，因为许多措施难以确定或量化。

我们同时也发现，政府对燃煤发电生产的支持也有所增加，从每年仅172亿美元（2013年至2014年的平均值）增加到每年近473亿美元（2016至2017年的平均值）。

在G20各国间，支持来源与从这些支持中受益的活动不尽相同：

•在公共财政方面，G20峰会今年的东道主日本依然是海外最大的煤炭公共财政提供者之一（每年52亿美元），这有可能损害日本首相安倍晋三有关他国政府应升级应对气候变化行动的呼吁的可信度。

•中国作为世界上最大的煤炭发电和工业用煤消费国，在2014年就承诺截至2020年将煤炭消费降低到能源消耗总量的58%或以下。然而，中国还在继续向海外煤矿开采和煤炭发电提供国际财政支持（每年约95亿美元）。

•印度的银行系统由其国内的公共机构主导，这些机构每年为该国的煤炭开采和燃煤发电提供大约106亿美元的公共财政支持。这给该国的金融业带来了巨大挑战，由于向清洁能源过渡，煤炭资产处于破产的边缘，该国金融业逐步遭到削弱。

•加拿大、中国和德国等政府一直都在为矿区生态恢复以及帮助煤矿工人和社区提供支持。然而，关于支持的受益者以及有关逐步淘汰的承诺和最后期限的任何附加条件的信息都非常有限。

我们的研究还发现了由政府提供的据称是支持能源转型的许多机制，但实际上这些机制继续支持燃煤发电。其中包括在法国、德国、意大利、俄罗斯、韩国、土耳其和英国实施的容量机制（旨在保障供电安全）补贴，在欧盟排放交易体系（EU ETS）下向工业部门分配免费补贴，以及对利用碳捕获和储存技术进行燃煤发电和对生物质与煤混烧的研发支持。

一些国家还为燃煤发电的消费提供大量补贴。然而, 这其中的透明度非常有限，这些措施及相应的支持并不容易被察觉。虽然我们无法量化其中很多措施，但我们知道，例如，印度尼西亚每年提供超过23亿美元的财政支持，其补贴发电厂的堂而皇之的理由是煤炭价格上涨，以及那些发电厂是在规定的价格内向国内消费者出售电力。在中国、印尼、墨西哥、俄罗斯和南非，有关低于市场价的消费电力供应的类似补贴也同样存在；这些国家低于市场价的电力消费中，相当大一部分来自燃煤发电。

国有企业依旧积极参与煤炭开采和燃煤发电，然而它们本该是促进能源快速和“公正”转型的关键。国有企业在煤炭领域的投资往往不受限制，中国和印度的国有企业每年分别投资近88亿美元和64亿多美元。

尽管面临以上诸多挑战，若干G20国家在近年来已经采取重要措施来摆脱煤炭生产和消费。其中包括加拿大和英国，它们共同创立了“助力淘汰煤炭联盟”（PPCA）以加速全球从煤炭到清洁能源的转型。PPCA成员国已承诺停止新建燃煤电厂，逐步淘汰现有的燃煤发电，并且限制各类煤炭融资。PPCA成员国现在包括G20成员国法国、意大利和墨西哥，以及非G20国家，加上美国、澳大利亚和韩国的地方管辖区（subnational jurisdictions）。我们的分析发现，过去十年间，加拿大、英国和法国政府在国内和国际上都大幅缩减了它们对煤炭的支持。我们同时发现G20国家对煤炭的支持从217亿美元（2013至2014年的平均值）下降到98亿美元（2016至2017年的平均值）。

为避免危险的气候变化并兑现它们对中止化石燃料补贴的承诺，G20必须承诺迅速结束对煤炭的支持。它们同时还必须承诺，截至2020年开展对煤炭和其它燃料补贴的同行审查，并建立一个跟踪中止补贴进展和分享经验教训的常规流程，由此增加透明度。中止环境补贴将带来环境、社会和经济效益，包括为低成本清洁能源设定公平的竞争环境。G20必须在现有努力的基础上再接再厉，确保能源转型补贴不流入煤炭补贴上，并且任何剩余的支持都用于确保为煤矿工人和社区提供快速和“公正”的过渡。

作为更广泛的煤炭转型的第一步，G20必须：

•立即同意全面逐步取消政府对煤矿开采和燃煤发电的支持。

•到2020年完成对煤炭和其它燃料补贴的同行审查。

•建立国家层面的计划，以中止政府对煤炭的支持，确保：明确目标为协助能源过渡的机制不支持煤炭生产和消费；任何剩余的支持用来帮助煤炭工人和社区的“公正过渡”，并且能在能源转型期间着眼于最弱势群体。

•在G20能源部长会议中设立常设议程项目，在经济合作与发展组织（OECD）、国际能源署（IEA）和国际货币基金组织（IMF）以及其它有影响力组织的帮助下，分享逐步取消政府对煤炭和其它化石燃料支持以及跟踪取消煤炭进展的经验和教训。

同行审查应以阿根廷、加拿大、中国、德国、印度尼西亚、意大利、墨西哥和美国已取得进展或者已经完成的审查为基础，也将受益于一个扩大的审查范围，包括利用公共财政和国有企业投资提供的支持。

（执行摘要由何亮译出。原报告作者：Ipek Gençsü、Shelagh Whitley、Leo Roberts、Christopher Beaton、Han Chen、Alex Doukas、Anna Geddes、Ivetta Gerasimchuk、Lourdes Sanchez 及Anissa Suharsono。插图系原报告封面配图。）