国研中心｜老吾老②中国养老金可持续性的十条政策建议

（一）促进经济增长

讨论提高城镇职工基本养老保险制度的可持续性，不仅要从“怎样分蛋糕”角度着眼，而且更要从“怎样把蛋糕做大”的角度着眼。具体地说，政府要在保持价格基本稳定和风险基本可控的前提下，最大化经济的实际增速。

影响实际经济增速的因素包括需求侧因素和供给侧因素两个方面。

从需求端看，近几年我国经济增速“下台阶”应该和需求侧“真货币”供应不足，致使供给侧产能利用率长期处于低位，经济的增长潜能无法得到充分发挥有很大关系。自2011年起，由于货币部门执行偏紧的货币政策，导致我国工业部门产能利用率长期低于80%—85%的正常值水平，中国经济的潜在增速没有得到充分发挥。

从供给侧看，近几年我国国内储蓄率相比2010年50.9%的峰值虽有所下降，但降幅并不大，目前仍保持在46%左右的较高水平。在技术进步和人力资本发展方面，本届政府一直在大力推进“大众创业、万众创新”活动，创新指数和劳动生产率指数一直保持稳步增长态势。在劳动力供给方面，由于劳动力的绝对年增速大都维持在千分之十之内，且非常稳定，因此，其对潜在经济增速的影响通常较小。对于我国而言，更有意义的是农民工人数增速的变化，因为它反映的是我国劳动力从低生产率部门（农业部门）向高生产率部门（工业和服务业）转移的速度。从统计数据看，近几年我国农民工人数增速出现明显下降，但这种下降并非因农村劳动力枯竭而产生的一种自然的下降，而是由于近几年国内经济增速下滑，工业和服务业吸纳农民工的能力下降所致。

由以上分析，我们可大致得出结论：近几年我国最大潜在经济增速虽有所下降，但降幅可能并没有实际经济增速的降幅那么大。而且，国内储蓄率的下降主要与需求侧货币供应不足，导致供给侧经济的平均产能利用率长期处于低位有关。

从以上分析可知，近几年我国实际经济增速“下台阶”主要与需求侧“真货币”供应不足，导致供给侧产能利用率长期处于低位，经济的增长潜能没有得到充分发挥有关。因此，应通过调整总量政策（货币政策），尽快把经济的平均产能利用率拉升至正常值水平，最大程度地发挥我国经济的增长潜能，只有这样，我国城镇职工基本养老制度才能建立在坚实的物质基础之上。

（二）多举措推动全民参保，扩大基本养老保险覆盖面

要通过改革和完善缴费基数以及缴费基数上下限、适当降低养老保险费率、建立养老账户跨地区和跨制度的转移接续机制、改进基本养老金发放的调整机制等政策措施，推动全民参保，扩大城镇职工基本养老保险的覆盖面和实缴率。

首先，城镇基本养老保险缴费基数有较大下调空间。建议社保部门在核定缴费基数标准时，不仅要将城镇单位在岗职工工资纳入统计样本，而且应将城镇私营企业和个体工商户雇员工资纳入统计样本，只有这样，才能比较客观地反映我国城镇就业人员的真实平均工资水平。据测算，如果按上述方法核定我国城镇职工养老保险的缴费基数，则缴费基数可较目前水平降低22%。

其次，可适度放宽缴费工资基数的上下限。如果改用新的城镇平均工资核定方法，将会使得城镇职工养老保险缴费工资基数上下限区间整体下移，导致缴费收入在短期内出现下降。为了降低调低缴费基数对缴费收入的冲击，可考虑将缴费工资基数的上下限适度放宽：将缴费工资基数下限调整为上年城镇就业人员平均工资的50%；将缴费工资基数上限调整为上年城镇就业人员平均工资的4倍。这样做，不仅可进一步强化我国城镇职工养老制度的“互济性”和“代际供养”，而且还可进一步强化高收入人群的“自我供养”。

第三，适当调低养老保险费率。2005年底，国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，将灵活就业人员的社会统筹账户、个人账户费率设定为12%和8%。2016年4月，国务院常务会议决定阶段性降低企业社保缴费费率，对企业缴费费率超过20%的省份，将费率降至20%；企业缴费费率为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可以阶段性将费率降低至19%。2019年全国两会期间，国务院再次宣布，自2019年5月1日起，将企业缴费的最高费率统一下调至16%。以上这些政策措施，都是为进一步推动全民参保，扩大基本养老保险覆盖面而采取的有效措施。

第四，进一步完善养老账户跨统筹区域、跨制度的转移接续机制。2009年底，由国务院转发的人社部和财政部联合制定的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（自2010年1月1日起执行），基本解决了流动就业人口（主要是农民工）的城镇企业职工养老保险跨统筹区域转移接续的问题；2014年2月，人社部印发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，基本解决了城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险之间的制度衔接问题。但是，上述转移接续政策在具体执行过程中，也存在转移接续手续繁琐、办理成本高、转出地和接收地利益分配不均、对不同年龄段转移人群的制度歧视以及跨地区和跨制度养老套利等问题。这些问题的存在，不利于调动个人、企业乃至地方政府的参保积极性，需要通过建立覆盖全国的养老保险信息网络、进一步提高养老保险的统筹层次以及推动城乡基本养老保险制度并轨等更为终极性的制度变革来彻底加以解决。

第五，改进基本养老金发放的调整机制。要综合考虑工资增长、物价指数和地区差异等因素，完善城镇职工退休人员的基本养老金调整机制，以此吸引更多城镇就业人群参加城镇职工基本养老保险制度。

（三）通过实施市场化、多元化和专业化投资，推动城镇职工基本养老保险基金保值增值

2018年底，城镇职工基本养老金累计结余资金达到5万亿元人民币的规模，如何实现这一大块资金的保值增值一直是社保部门和财政部门非常关心的问题。2015年8月，国务院正式印发《基本养老保险基金投资管理办法》（以下简称《办法》），从而拉开了我国养老保险基金投资运营的序幕。《办法》要求通过实施市场化、多元化和专业化的投资，推动城镇职工基本养老保险基金保值增值。

（四）渐进延长城镇职工的退休年龄

我国目前的退休政策是新中国成立后，50年代初期确定的，当时人口的预期寿命不到50岁。现在建国已经近70年，全国人口的平均预期寿命已达76岁，城镇职工的预期寿命则已超过78岁。尽管人口预期寿命发生了巨大变化，但我国的退休政策却未作出大的调整。截至2017年底，我国参加城镇职工养老保险的退休人数已达11026万，但平均退休年龄不足55岁。可以说，我国是平均退休年龄最低的国家。平均退休年龄过低是导致我国“供养比”不断下降，城镇职工基本养老保险基金收支缺口不断扩大的重要原因，因此，渐进延迟退休年龄势在必行。但是，考虑到我国当前就业形势并不乐观，新增就业压力依然较大，加上近几年化解过剩产能，职工安置任务非常繁重，因此，在制定延长退休年龄政策时，也应充分考虑我国当前国情和社会各界的可接受程度，从长计议，增进共识，稳妥推进。

（五）适时提高城镇职工基本养老金的最低缴费年限

我国《社会保险法》规定，城镇职工有资格领取养老金的最低缴费年限为15年。由于我国城镇职工预期寿命不断提高，实际工作年限不断延长，现行15年的法定最低缴费年限明显过低。据社保部门统计，目前我国退休人员平均缴费年限（含视同缴费年限）不到26年，其中缴费年限15年的约占四分之一，20年以下的占比超过40%。法定缴费年限过低，将客观上削弱参保人员缴费的“积极性”，不利于城镇养老保险基金的积累和可持续发展。从提高我国城镇职工基本养老保险制度的可持续性出发，建议立法部门适时修订城镇职工领取养老金的最低缴费年限，初期可由目前的15年上调至20年，之后可根据预期寿命的变化进行动态调整。

（六）建立基本养老保费统一由税务部门征缴的制度

在2018年社会保险费征收体制并轨之前，社会保险费征收主要有三种模式，即“社保经办机构独立征收”“社保核定、税务征收”“地税机关全权负责征收”。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，决定社会保险费统一由税务部门征收。由于税务部门对企业工资信息掌握得更为清楚，征收手段更为先进，因此，社会保险费统一由税务部门征收，不仅可简化流程、降低征收成本，而且还可大幅提高征缴率和征缴基数的合规率。

（七）提高统筹层次，逐步实现基本养老保险的全国统筹

我国城镇基本养老保险基金的运行特点是：就全国而言，总体上收大于支，基金结余也比较多，制度运行基本平稳；但是，由于各统筹地区基金收支状况不平衡，如果不借助财政补助，一些统筹地区当期征缴已经收不抵支，特别是东北三省尤其困难。党的十九大报告明确提出，完善城镇职工基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。2018年12月中央经济工作会议进一步指出，2019年政府的主要工作任务之一，就是深化社会保障制度改革，在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹。地区间养老基金失衡可能引发地方财政的支付风险，终极化解之道还在于实现城镇职工基本养老保险基金的全国统筹。从近期情况看，似乎远水救不了近火，个别省（市）的城镇职工养老保险基金已经出现赤字，因此，为确保困难省份养老金的持续发放，国家2018年及时出台了“企业职工基本养老保险基金中央调剂制度”。因此，中央和地方在积极推动基本养老保险全国统筹的同时，近期还需通过进一步完善养老金的中央调剂制度，以此化解困难省份养老金的持续支付难题。

（八）建立国有企业利润上缴、国有资本划转和国有资产变现等多种社保基金补充机制

建立健全国有资本补充社保基金的有效机制。2017年11月，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成国有资本划转工作，充实社保基金，提升基金的抗风险能力。继续深化国有企业改革、推进国有企业发展、强化国有资产监管，提高国有资本回报，多途径建立国有资本补充我国社会保险的战略储备机制。各省（区市）也可结合本地实际，因地制宜地建立地方性的社会保险战略储备机制，以地方财政补贴，土地出让金部分划拨，地方国资利润上缴、资本变现和资本划转等多种方式，充实地方社会保险战略储备基金。

（九）建立养老保险的多支柱保障体系

建立基本养老保险、企业（职业）年金、个人储蓄性和商业性养老保险多层次养老保险体系，是国际上通行的做法。2004年我国开始建立企业年金制度，采取个人账户方式管理，基金实行市场化运行。2015年，国务院下发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确规定在参加基本养老保险的基础上，机关事业单位应为其工作人员建立职业年金。2017年12月，人力资源和社会保障部会同财政部修订出台了《企业年金办法》，进一步完善了企业年金相关政策。截至2017年底，全国建立企业年金的用人单位8万户，参加职工2331万人，积累基金12880亿元，当年平均收益率5%。在积极推进企业年金和职业年金工作的同时，拓展第三支柱个人储蓄性和商业性养老保险体系。2018年财政部印发了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，在上海、福建和苏州工业园区开展为期1年的试点，为第三支柱养老保险开展了有益的探索和尝试。

（十）全面放开并建立鼓励生育的政策

2015年，我国全面放开二孩政策，2016年出生人口增长率由-1.9%提高至7.9%。但最近两年，我国出生人数连续两年下降，2018年降幅更是达到11.6%。因此，从应对老龄化加速，保证城镇基本养老保险制度长期可持续发展角度出发，建议国家尽早全面放开并建立鼓励生育的政策。

（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员。本文原题为：“中国养老金的可持续性研究”。本文首发《中国经济时报》，澎湃新闻经授权刊发）