破产法的温度｜地方“试点”个人破产宜缓行
2019年7月16日，国家发改委、最高人民法院、央行等13个部门，联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》。该方案着眼于市场退出机制改革整体，重点聚焦于破产法律制度的完善，为下一步破产法体系的升级和改造指明新方向，社会各界都十分关注。
这个方案中，有关个人破产制度的论述，尤其让人眼前一亮。在“分步推进建立自然人破产制度”一节，其中特别提及，要通过“研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责，最终建立全面的个人破产制度”。与通过个人破产制度解决执行难这种工具化思维相比，这一表述是符合个人破产法律制度的发展逻辑的。应该说，这个方案既符合我国当前自然人债务高企但缺乏合理退出机制的实际，对于完善破产法律体系也具有重大意义。
但部分媒体报道时，径直将这一信息变成“个人破产制度有可能将在部分地方启动试点”，甚至加上“知情人士”“独家获悉”等匿名信息源。这么处理，确实吸引眼球，但却让我如鲠在喉，不吐不快。我一直是个人破产制度的坚定支持者，但我对地方“试点”个人破产制度，却持十分谨慎的态度。
目前，我国不同地方对个人破产制度的“试点”，体现为如下三种类型：
一种是深圳型。深圳作为我国最早开放的经济特区，在破产法律制度试点和完善方面，一直先行先试，走在全国前列；而且，特区立法权本身也足以让深圳在个人破产法领域再次引领潮流。早在2016年，由国浩律师事务所深圳办公室合伙人卢林律师领衔主编《深圳经济特区个人破产条例草案建议稿附理由》，由法律出版社正式出版。而2019年1月20日，深圳市六届人大七次会议举行议案审查委员会会议，亦将《关于建立个人破产制度的立法议案》予以立案。
另一种是温州型。2019年3月“两会”期间，全国人大代表、浙江省平阳县鳌江镇联南村村委会主任陈爱珠即公开向全国人大常委会建议，考虑到温州民营经济发展情况，呼吁中央授权温州开展个人破产制度试点，将个人破产纳入破产主体范围。
还有一种是台州型。2019年5月8日，浙江省台州市中级人民法院发布《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》。据报道，该规程引入强制执行程序与个人债务清理程序衔接机制，尤其是在执行程序中对被执行人案件，实施管理人调查机制和债务清理机制；经管理人调查和法院审理后，如果认定被执行人无失信行为，且在执行阶段和债务清理阶段能够遵守相关法律规定，即可裁定终结对该被执行人的债务清理程序并下达行为保全令。这些措施，再加上执行义务宣誓退出机制，试图让诚信债务人退出强制执行程序等机制，给予诚信债务人回归正常工作生活机会……种种努力，使之越来越具备个人破产法的部分要素。
这些努力，既有担当，也有想象力，在改革进入深水区的当下，确实值得表达温情与敬意。但作为学者，我更关注的还是法律体系是否统一和周延。究竟是否允许地方“试点”个人破产制度，本质上是破产法属于中央法还是地方法的问题。
兹事体大。这几年，我曾先后在山东大学、武汉大学、许昌学院以及中国政法大学等高校，数次讲过破产法与宪法的交叉问题。在我看来，从破产法的角度看中央和地方关系，便是讨论破产法与宪法关系的维度之一。
在这方面，美国的教训足以给我们提供深刻的警示。我们知道，美国独立之前，是由早晚不一的13个殖民地构成。殖民地与殖民地之间，法律体系各异，而且互不承认。各个殖民地在法律体系构建中，主要参考英国法律体系，但参考的同时也有大量地方化的改造。在债务清理领域，各个殖民地的破产法五花八门。有的殖民地，区分商人破产和自然人支付不能，并能够区别对待，商人破产相对容易即可获得豁免，而自然人自需要进入债务人监狱；有的殖民地，则不加区分，会将所有的债务人都投入监狱……正因为如此，债务人自然地“养成”逃废债的习惯：只要逃入另一个殖民地，便可以逃之夭夭；或者说，即便同样都有破产法，但对债务人的宽容程度千差万别，只要愿意花时间花精力，总是能够选出一个最让债务人心满意足的殖民地法律体系。
债务人通过个人破产制度获得债务豁免，当然是福音，也是社会文明程度的指标之一。但这却是债权人的噩梦。在本专栏中，我曾勾勒过最近四十年美国个人破产法进化过程中债务人和债权人的博弈（详见《破产法的温度｜个人破产在美国：四十年回望》，2019-05-06，澎湃商学院）。事实上，这种博弈完全可以追溯到更早的时候。
债权人们对债务豁免，尤其是逃废债，当然不会束手就擒。美国历史学家查尔斯•比尔德的博士学位论文《美国宪法的经济观》中，对美国制宪会议代表的经济背景做了详细分析。按照他的结论，美国制宪会议的代表，基本上都是当时的社会精英，三分之二以上的先贤们都是金融机构、种植园主等债权人阶层的代表。这也是为什么美国制宪会议的先贤们，毫不犹豫地在美国宪法第1条第8款有关联邦国会保留的权力中，写入破产法的立法权。在美国这样一个联邦国家，各州可以有独立的宪法，可以有独立的民法、刑法、公司法，可以独立决定是否废除死刑或允许同性婚姻，但对于破产法，各州缺鲜有置喙的余地。这也是为什么美国宪法中会有“破产条款”的由来。而美国宪法的这一创举，在南非宪法、澳大利亚宪法中都有移植。
破产法的中央化、联邦化，是稳定有序清理债权债务关系的前提。如果放任破产法地方化，那么一定会有差异的产生；只要有差异产生，就一定会有“破产移民”的崛起。
鉴于上述，我认为我们很有必要避开美国破产法发展过程中的教训。就破产法领域而言，美国的经验我们不一定要学习，但无论出于什么理由，美国的教训我们一定要警惕和汲取。否则，太阳底下无新事，我们今天费尽九牛二虎之力，试图推动个人破产法的落地；而明天，我们将不得不耗费数十倍的成本，再来堵上地方“试点”个人破产制度的漏洞。
确实，中国的改革一直是一种试点式改革。改革开放四十年的经验告诉我们，中国绝大部分改革措施的出台，都经历点、线、面试点的过程。基于一种实用主义的立场，在大部分领域允许制度的试点，试点成熟再大面积推行，是事关改革成败的不二法门。但是，在个人破产法构建进程中，我们可能只有一个选项，那就是在尽可能考虑差异性的前提下，颁布并实施全国性的个人破产法。
个人破产制度的落地，颇有“一万年太久，只争朝夕”之感。随着《加快完善市场主体退出制度改革方案》的出台，13个部门联合发力，个人破产制度的建构迎来前所未有的契机。但越是如此，我们越应该冷静、理性、谨慎，越应该避免因为地方“试点”而误入歧途。
（作者陈夏红为中国政法大学破产法与企业重组研究中心研究员）