黄石松 纪竞垚：深化养老服务供给侧结构性改革

作者简介：黄石松，中国人民大学国家发展与战略研究院首席研究员、北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员；纪竞垚，中国人民大学老年学研究所博士研究生

摘要

人口老龄化是全人类面临的共同命题。在我国，人口老龄化与城市化发展相叠加是老龄工作面临的基本国情。适应升级换代需要，科技创新将在养老服务中发挥越来越重要的作用。我国养老服务产业发展的痛点与难点主要表现为发展不平衡不充分的结构性矛盾。积极应对人口老龄化，要坚持立足我国国情，全面深化养老服务供给侧结构性改革。

国际上把60岁以上的人口占总人口比重达到10%，或65岁以上人口占总人口比重达到7%作为进入老龄化社会的标准。按照这个标准，2000年前后，全球已经进入老龄化社会，尽管世界各国采取了一系列措施，但只能减缓人口老龄化的速度，并不能改变这一趋势。2018年底我国60岁及以上老年人口数量有2.49亿，占全国总人口的17.9%。老龄化往往伴随着独居、孤寡、失能、失智等，使得老龄群体的养老保障、照护服务、社会参与、老年人权益保障变得更加复杂，这也成为我国养老服务的难解之题。

人口老龄化与城市化发展叠加是我国老龄工作面临的基本国情

与西方发达国家先实现城市化和工业化之后，逐步进入人口老龄化不同，我国的人口老龄化与城市化、工业化发展几乎同步。

1978年改革开放开启了我国经济快速发展的历史新时期。市场经济制度的建立和完善加速了生产要素的流动，伴随着城市化和工业化进程，人口日益向大城市尤其是以北京、上海等城市为主的京津冀、长三角、珠三角等地区流动。人口迁移、产业布局、技术、资本和信息等要素的流动叠加人口老龄化，使大城市在应对人口老龄化工作上更具挑战性。

以北京市为例，1990年，北京市60岁及以上常住老年人口为110万人，占常住人口总数的10.1%，北京市已进入老龄化社会。从1990年到2017年，伴随着人口总量的增长，人口老龄化也呈加速发展的态势，到2017年底，北京市60岁及以上常住老年人口为358.2万人，占常住人口总数的16.5%。人口老龄化程度持续深化伴随着劳动年龄人口减少、抚养比升高，将影响财政支出的分配，为城市经济发展与公共服务资源配置带来严峻挑战。

习近平总书记指出，要转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。人口迁移的水平与模式对人口老龄化有重要影响。城市发展要在提升服务水平与科技创新能力的要求下，增加对高素质、高能力、特别是符合城市发展定位的重点产业稀缺人才的引进，对于补齐人口结构短板，增强社会发展活力具有积极作用。在对人口规模进行总体调控的基础上，应保持一定的政策弹性，允许人口流动对劳动年龄人口进行适当补充，长期来看将有助于平衡人口结构，缓解人口老龄化进程。

        科技创新是发展老龄产业、提升养老服务的重要支撑

信息化特别是信息技术、生物技术、人工智能等技术的融合发展，带来了传统的生产和生活方式的变革，也必然推动养老方式的多样化和养老服务业的升级换代。

从我国的现实情况来看，养老产业的发展需要运用互联网科技、各种涉老辅具和服务机器人等手段来实现养老服务供需的精准对接，降低养老对房屋土地和人力资源的依赖，提高养老服务的安全性和可靠性，这既是有效手段也是必然选择。但老年用品和辅具的开发生产具有专业细分链条长、领域广、跨学科融合的特点，产品的适应性测试需要大规模的人体实验和海量样本测试，需要老年人和家庭、街道社区、医疗或养老机构等多个主体相协调，单一企业或科研机构既没有能力组织，也很难负担相应的成本，这就是当前我国养老服务科技产品昙花一现，经不起市场检验、难以推广应用的重要原因之一。

同样，互联网技术和养老信息化平台的应用也离不开基础的数据库。从供给侧来看，需要建立足够多的合格供应商数据库；从需求侧看，需要建立基于老年人身体状况评估的数据库。这是实行分级分类管理、确定财政补贴发放的范围和标准、开展居家入户服务、保证质量可监控的基础，也是建立长期护理保险制度的基础。但基础数据库和平台的搭建需要联合民政、卫健、统计、公安等多个部门，整合各方面的资源，数据接口、数据安全也是不容忽视的问题。总之，在养老领域应由政府提供的公共信息服务已滞后于现实发展的需要，这也是我国互联网技术在商品交易、金融服务等领域快速发展，但在养老服务领域却裹足不前的主要原因。

养老需求的特点是多层次、多样化、个性化，所以，我国必须大力鼓励和发展养老服务及其相关产业，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府的作用。在这个过程中，必须牢牢把握科技创新这个根本，围绕老年人这个最大的服务群体和消费市场，在老年用品辅具、抗衰老等医疗健康产品、无人驾驶等服务技术、人才培养等方面开展技术和体制创新，研发和掌握一批具有自主知识产权的产品，培养一批具有国际竞争力的世界级企业，培养和储备一批世界级领军人才。

       结构性矛盾是制约我国养老服务发展的痛点和难点

党的十八大以来，我国在促进养老服务业发展方面取得了很多成绩，但发展不平衡、不充分的矛盾仍然突出。新时代制约我国养老服务发展的痛点和难点，主要表现为结构性矛盾。

养老供给与需求的结构性矛盾。传统上讲，我国的养老需求主要依靠家庭来实现。随着工业化和城镇化的发展，家庭规模小型化、子女外出就业等使得传统家庭养老显得力不从心，养老需求总量在逐渐提升。同时，随着社会经济的发展和老年人口受教育水平、生活水平的提高，逐渐形成多层次、多样化、个性化的养老服务需求。一方面，老年人口预期寿命的延长和疾病谱的转变，使得以往急性传染性疾病的治疗需求逐渐转变为对慢性非传染性疾病带来的康复和长期照护的需求。另一方面，我国社会化养老服务发展起步晚、养老服务业发展不成熟，市场发育不充分，普遍存在养老服务供给效率低、有需求无供给或有供给价格不合理、质量不高等问题。养老服务供给与需求的结构性矛盾日渐突出。

城乡倒置的结构性矛盾。近年来，伴随着城市化进程，我国人口老龄化出现了城乡倒置的现象。由于生产资源的代际转移以及农村收入单一、养老公共服务和设施不足等原因，农村养老面临比城市更加复杂的问题。根据国家统计局的数据，2015年我国农村老年人口比例达到18.47%，比城镇高4.14个百分点。农村人口老龄化程度高于城市一方面会加剧农村养老供需方面的结构性矛盾，另一方面使得城市接受大量外来年轻劳动力，在享受人口红利的同时掩盖了城市养老公共服务的政策和设施建设的真实需求。另外，由于一些政策限制，部分随迁老人以及农民工群体在退休后并不能回到农村，但现有的城市养老服务体系中并没有考虑到这一部分人的需求，随着第一代农民工跨入60岁以上年龄，这一被忽视的群体的养老问题也将日益凸显。

传统养老方式与新兴养老方式的结构性矛盾。养老方式归根到底是一种生活方式，与一般市场经济意义上的商品和服务不同，养老服务具有显著的社会属性。经过长期的探索和实践，我国目前形成了机构、社区、居家三种养老方式，但其不足之处也比较明显。机构养老存在区域间床位不足与高空置率并存的现象；社区养老定位不明确、可持续运营的模式不清晰，供求不匹配；居家养老存在市场发育不充分，辅具消费欠缺等现象。可以说，三种养老方式之间还没有形成错位经营、互相融合、有效衔接的局面。随着20世纪60年代出生的人逐步进入老龄化群体，他们不论是在消费观念、消费能力、使用互联网新技术等方面都有很大提升，养老方式和养老服务业也面临着升级换代。这就要求政策和法律层面，必须坚持从老年人的实际需求出发，顺应生活方式和养老方式变化的需要，在养老设施和资源的配置方式、住房方式、社区治理方式等方面做出与时俱进的变革。

要素价格与成本的结构性矛盾。从市场要素来看，养老服务成本和老年人及家庭愿意支付、可支付的能力倒挂。在房价地价较高的地区建设养老机构和设施的成本过高，养老服务产业难以扩张；以街乡、社区为单元的社会治理体系在一定程度上导致了养老服务市场的行政区域切割，规模化经营困难，规模效应难以实现；社会融资成本高与养老服务业回报率低、回收周期长形成反差，养老服务企业的轻资产经营与融资需要抵押物形成矛盾，导致资本不愿意、也难以进入养老服务业，养老服务经营单位总体上呈现负担重、可持续经营困难的局面。

       深化养老服务供给侧结构性改革是养老产业的发展方向

新时代，深化我国养老服务产业供给侧结构性改革，要坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的基本原则，坚持新发展理念，建立新机制，培育新动能，激发新动力，实现新跨越。

出台国家应对人口老龄化中长期发展规划。从各国的经验来看，世界各国和地区为应对人口老龄化，推出了适合本国国情的中长期发展规划。我国应进一步认清人口老龄化的发展趋势，进一步明确积极应对人口老龄化的工作原则、任务目标、路径安排、实施保障，制定适合我国国情的人口老龄化中长期发展规划势在必行也迫在眉睫。要贯彻以人民为中心的发展理念，进一步发挥我国特有的制度优势和文化优势，为全球应对人口老龄化工作提供中国智慧和中国方案。

建立健全养老财政投入长期稳定增长和动态调节机制。落实《中华人民共和国老年人权益保障法》，在国家预算管理制度上作出安排，建立长期稳定的养老财政投入和动态调节机制。在现行政府财政预算体系和《政府收支分类科目》下，各部门涉老资金预算编制口径不一、收支分类科目的使用不统一，不利于养老财政投入的统筹规划、预算管理和绩效考核。要进一步明确各级政府的责任，明确政府与市场的边界，使财政投入更加符合养老服务的实际需求，更好起到撬动家庭和老年人消费、社会资本及民间投资的作用。要改革现行转移支付机制，加大薄弱环节、重点领域、农村地区的养老资金投入。

完善支持家庭发挥基础作用的制度体系。孝亲敬老是我国的文化传统，也是发挥家庭照护基础作用的良好文化和社会道德基础，在传承和建设具有民族特色、时代特征的孝亲敬老文化的同时，要建立健全家庭照顾者支持政策，以经济补偿、税收减免、服务配套、休假安排等方式减轻家庭养老负担、鼓励家庭开展力所能及的照护。教育引导和法律强制性要求相结合，完善老年人维权机制，加强家庭建设，自觉承担家庭责任、树立良好家风，巩固家庭养老基础地位。

完善社会化老年健康服务体系。健康老龄化是新时代养老需求的显著特点，多年来，我国形成了医疗卫生系统配置医院、社区卫生服务中心等医疗资源的“一张网”，以及民政系统牵头建设养老服务体系的“一张网”。要实现健康养老，我国应建立健全基于全生命期、面向基层的整合型老年健康服务体系，为老年群体提供综合有效的基层基础健康服务，如全周期呵护的健康管理、疾病预防、疾病诊疗、康复服务和失能护理、安宁防护等；完善老年人口健康数据收集与评估制度；促进老年健身与老年健康相融合；加强医疗卫生服务体系为老服务能力；加快建立长期护理保险制度，实现双网融合。

深化基层社会治理体制改革。科学界定基层政府在养老服务体系建设中的职责，推进基层治理改革，建立起街乡和国土规划、建设、市政、交通、卫健、民政等职能部门的协作机制，提高基层治理能力和水平。完善社区嵌入式养老服务相关制度，科学布局和合理确定社区养老设施的建设标准和服务功能，注重地区差异和资源统筹，推动社区养老设施和文化活动、卫生服务等公共设施共建共用、错时错峰运营，真正打通服务的最后一公里，实现街乡、社区基层治理的现代化。

建立健全老龄科技创新体系。要将科技支撑老龄产业发展放在战略高度，针对为老科技研发链条长、涉及学科多等特殊性，加快制定相关政策，推进多部门、多学科、产学研用相结合。要整合老龄科技资源，加快养老信息化基础工作，大力发展康复辅具、信息化平台，积极引导互联网、物联网、人工智能等新技术在为老助老领域的运用，集中力量，组织联合攻关，掌握一批具有独立自主知识产权的核心技术，培育一批具有国际竞争力的科技型养老服务企业，培育一批老龄科技领军人才，为老龄技术革命的到来做好储备。

文章发表于《前线》杂志2019年第7期，转载请注明微信公众号：前线理论圈（id：qianxiantheory）