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智库报告

国研中心︱三江源如何创新生态补偿机制

王宇飞

2019-09-23 11:52  来源:澎湃新闻

2018年6月26日,青海海西蒙古藏族自治州,青海三江源地区。 视觉中国 图
2018年,受世界自然基金会委托,我们对青海三江源国家公园试点生态补偿机制进行调研。在海拔近5000米的牛头碑前,我看到了承担生态公益岗的原住藏民,他们年轻而有热情,对国家公园建设有一种主人翁的自豪感和责任感,对每个月1800元的生态补偿非常满意,也发现依然有牧民还住在下雨就漏水的帐篷中,体会到了当地生活的艰苦和贫困。在杂多县昂赛乡详细了解了原住民自发展开的生态监测、巡护,小学生都加入了生态环境保护中,社区活动丰富多彩。在奔赴可可西里的路上,一路上都是藏狐、野驴等各种野生动物,甚至5匹狼同时出现在草原上,不得不感慨三江源生物多样性之丰富。
三江源位于青海省南部,是中国第一个国家公园体制试点,涉及长江源(可可西里)、黄河源、澜沧江源3个园区,面积12.3万平方公里,约相当于福建省那么大,人口6.4万,其中藏族占90%以上,贫困人口2.4万。
那里以传统畜牧业为主,经济发展水平落后,社会发育程度较低,基础设施水平和公共服务能力明显落后于其他省份,体制改革前年人均纯收入不到六千元,经济发展和生态保护的矛盾十分突出。国家公园体制试点工作开始后,三江源结合自身特色在管理单位体制、自然资源保护、社区发展等多方面开展了积极探索和创新,把生态补偿作为平衡保护与发展关系的主要措施和改善民生的重要抓手,通过生态补偿带动社区参与保护,推动绿色发展,走在了自然保护区生态文明体制改革的前列。
创新设立生态公益性岗位
2015年,青海省在三江源国家公园范围内设立了草原、湿地生态管护员指标2554个(包括全国首批湿地管护公益岗位963个)。国家公园体制试点后,整合了不同渠道的生态补偿资金,将生态管护公益岗位增至17211个,约占园区内牧民总数的27%,实现了“一户一岗”全覆盖。这使每户年收入增加21600元。再加上原有的草原奖补等基础性补助,每户年收入至少可以超过三万元。虽然这些补偿对原住民缓解贫困、参与生态保护起到了促进作用,但从长远发展看,共同富裕目标下,补偿额度有必要随着国家公园的发展而逐步提高。
三江源国家公园在园区4个县各选1个村,优先从贫困户中增补生态管护员,开展“一户一岗”试点示范,并逐步覆盖全部建档立卡贫困户。将原有草原、湿地等管护岗位整合为生态管护公益岗位,核定管护面积、设定工作要求和绩效考核标准,比如要持证上岗,负责巡护、监测等。管护员实行网格化巡查,组建了乡镇管护站、村级管护队和管护小分队,统一配发队旗、巡护袖标、上岗证、巡护日志以及其他野外巡护装备等。
为保障制度实施,三江源国家公园制定了《三江源国家公园生态管护员公益岗位管理办法(试行)》等文件,编印了双语培训资料,并举办生态管护员培训班,以提升生态管护员的业务能力。目前,生态管护公益岗位的主要问题是绩效评估体系不够完善,容易出现“养懒汉”问题,需要建立科学、差异化的考核体系,充分利用红外相机、手机等工具辅助考核,提高个人和集体的参与性。有必要将考核权下放集体一级,完善村乡两级公示制度,提高基层政府的考核管理能力。
科学对待生态移民问题
三江源生态工程项目实施了两期。从第一期实施情况看,生态移民的效果低于预期,农牧民短期内难以掌握县城的生产生活技能,生活质量并未显著提高,因此第二期不再进行生态移民。我们看到了一些曾参与生态移民又返回草场的藏民,他们已经习惯了草原上的生活,难以适应县城环境,加之县城生活成本过高,没有其他的技能难以找到合适的工作,甚至存在因病返贫的情况。
我国国家公园体制的探索建立在对国外特别是美国国家公园学习的基础上,核心区禁止任何单位和个人进入,更不用说基础设施建设。但这种圈地保护、大规模移民的思路并不适合三江源。一方面,藏民在草原上正常的生产生活是三江源特有的文化传统,几千年来人与自然关系融洽,适当的放牧维系了当地的草蓄平衡和生态系统。另一方面,中央财政即使有能力支付移民搬迁费用,也难以支付原住民昂贵的生产生活补偿。我们的建议是尊重传统的放牧方式和轮牧制度,只需进行管控即可,因为藏族文化中本身就有尊重自然的因素。此外,从维护国家安全的角度出发,生态补偿的优势远大于生态移民,青海和西藏地区均涉及国家安全问题,藏区大批移民不利于社会稳定,移民后农牧民的生活保障处理起来十分繁杂,远不是几年的补助能够解决的。
比较特殊的是可可西里腹地,这里属于无人区,但腹地边缘地区还有部分牧民分散生活在此。他们大部分从西藏游牧而来,难以享受青海省的生态补偿。按联合国教科文组织世界自然遗产地的管理原则,要充分尊重藏民原来的生产生活状态,而从国防安全角度也需要鼓励其继续游牧。这就可能和国家公园生态移民等保护政策有冲突。因此,即使同一行政管辖区域内政策执行时特殊问题也需特殊对待。
依托资源优势发展绿色产业
生态补偿可以解决脱贫问题,但难以解决发展问题,特别是绿色产业发展问题。三江源充分认识到严格保护的同时也要探索可持续发展的方式,将生态补偿和精准扶贫、乡村振兴相结合,着力发展绿色产业。
在与三江源国家公园管理局的座谈中我们了解到,国家公园计划重点培育高端畜牧业、藏药产业,衍生产业链,挖掘牦牛血、毛皮等高附加值产品,希望把三江源独一无二的资源和品质优势转变为价值优势。为此,专门制定了《三江源国家公园生态管护员公益岗位态畜牧业发展支持管理办法(试行)》。目前,三江源畜牧业发展最大的瓶颈在于销售渠道,产品价格较低,难以体现当地生态和文化特色。有必要规范产品标准,打造国家公园品牌,提高牧区物流水平,探索和精准扶贫有效结合,构建产品销售体系。
发展高端生态体验是潜力产业之一,国家公园核心区禁止闲杂人穿越,三江源计划以特许经营方式选择合理的生态体验路线,严格限制参观游览的批次、人数,提高生态旅游质量、鼓励高端消费服务体验,最终将收入反哺社区以及原住民。目前,最主要的问题是从空间管控上核心区不允许生产性经营活动。刚颁布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》鼓励原住居民参与特许经营活动的同时,允许开展必要的、基本的生产活动,但是不能再扩大发展。因此,在特许经营管理办法中有必要设置更加严格的保护性约束,满足社区基本的生计需求,防止违规操作。
三江源基础公共服务水平较差,特别是医疗、教育等领域,即使发展产业,但当地条件艰苦、待遇不高,很难吸引专业技术人才。除逐渐改善基础设施以及基本公共服务外,可以借助非政府组织、志愿者等社会力量,也可以和内陆地区的党员干部或专业技术人员建立交流交换机制。此外,还要加大对农牧民转产转岗等就业技能方面的培训。
借生态补偿完善社区协调发展制度
《建立国家公园体制总体方案》明确要构建社区协调发展制度,包括建立社区共管机制、健全生态保护补偿制度以及完善社会参与机制。三江源的生态补偿制度综合了这三点并有所创新,通过生态补偿引入多方参与保护,构建社区自治的新模式,鼓励绿色发展反哺社区,使牧民成为生态保护最直接的利益相关者、成为生态保护的主体并激发其参与保护的内生动力。
尽管城镇化已成为趋势,但藏民还是愿意保留自身的民族传统和文化,崇尚其中蕴含的“自然保护、天人合一”理念,并积极开展社区自治。杂多县昂赛乡是我们考察的重点社区。社区发展首先要解决好人和动物之间的冲突。从保护角度看,野生动物损害赔偿的开展比较困难,为获得补偿金,牧民要跟乡镇逐级上报多次,往返成本较高、反馈周期也较长。我们调研前几天,出现了一例黑熊来袭的情况,牧民家损失惨重,庆幸的是家中的孩子没有受伤。三江源生物多样性近几年逐渐变好的同时,动物突袭的情况日益严重。杂多县政府(昂赛乡)和社会组织山水自然保护中心(简称“山水”)及牧户共同设立了“人兽冲突保险基金”,扩展了原有的生态补偿类型,有效的缓解了人兽冲突,提高了牧民保护野生动物的自觉性。野生动物咬死牲畜后,由村委会来进行损失认定,补偿的管理权下放到村委会。另外,山水鼓励原住民参与生物多样性监测,志愿者负责原住民的培训和技术指导,原住民负责红外相机的布设、回收和数据整理。自然教育方面,昂赛乡与山水的志愿者合作,在小学设置了垃圾分类等自然课堂与社会实践,采用积分的方式鼓励小学生收集废弃物并科学分类。从绿色发展角度看,三江源鼓励引导社会资本参与国家公园建设,主要采取特许经营方式,制定了《三江源国家公园经营性项目特许经营管理办法(试行)》,规定园区内从事营利性项目特许经营领域、条件、期限、监督、管理等。比如:昂赛大峡谷自然体验特许经营试点是三江源国家公园首个生态体验特许经营试点,社区“雪豹观察”合作社和北京川源自然户外运动有限公司向三江源国家公园管理局递交了特许经营申请,希望同昂赛乡政府签订生态体验和漂流中国的特许经营合同,促进核心区农牧民收入的提高,并为社区发展注入新的活力。
三江源生态补偿的一个重要经验是借助非政府组织、企业等社会力量协调社区发展、重塑社区自治,调和顶层制度建设和基层保护实践之间的不衔接。我们在典型社区做了问卷调查,原住民的普遍需求集中在提高生活福利设施、改善教育医疗水平、提供就业机会、改善公共卫生、提供生活补贴等方面。这种将社区利益和国家公园建设相结合的生态补偿方式,既提高了社区建设的能力水平、满足了社区的基本诉求,又解决了脱贫问题、带动了产业发展。
总的来看,三江源初步建立并形成了以生态保护为重点、以改善民生为核心的生态补偿长效机制,可以为其它国家公园和自然保护地在生态补偿方面提供借鉴,但在多元化、市场化的生态补偿方面仍需继续探索。
(作者王宇飞为国务院发展研究中心、《管理世界》杂志社副研究员)
责任编辑:石毅
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