“金三角”国际禁毒合作的由来和发展
文 | 袁永源（国家禁毒委员会原专职副秘书长）
还记得2016年的电影《湄公河行动》吗？那是以中国警方通过区域国际合作侦破的真实案件为基础创作的。2011年10月5日，湄公河“金三角”水域，中国商船“华平号”和缅甸籍船只“玉兴8号”被两艘不明身份的武装快艇劫持，两艘商船上的13名中国船员全部被枪杀遇难。中国公安部迅即组织精兵强将，深入案发地，在老挝、泰国、缅甸三国警方的支持配合下，经过逾年坚忍不拔的努力，成功侦破全案，将杀害中国船员的以糯康为首的贩毒团伙及与其勾结的9名泰国士兵全部缉拿归案，并将糯康等引渡回我国绳之以法。
这一案件的侦破，鲜明地展现了中国警察忠于职守、勇于担当的精神风貌，彰显出党和政府保护人民的坚强决心。同时，也充分显示出中国与周边跨国警务合作的趋于成熟及其强大威力。
“金三角”残存的贩毒团伙为什么对中国人如此痛恨凶残？“金三角”区域跨国警务合作又从何而来？
电影里行动队长高刚与线人方新武开车经过一片辽阔茶园时有一段对话。方对高说，这里曾是有多年历史的罂粟种植地，近些年在中国的帮助下，这里的人抛弃毒品种植，改种茶叶了。作物改植断了某些人制毒贩毒的财路，竟引来不法分子疯狂报复。
这里提到的“金三角”的作物替代又是怎么回事？
一切都要从头说起。
中国警方与联合国禁毒合作的起步
20世纪七八十年代，缅甸、泰国、老挝三国周边的“金三角”毒区急剧向我云南境外的缅北地区扩展，中国境内深受毒品渗透和过境贩毒之害。从80年代初开始，公安部刑侦局就针对“金三角”毒源问题与联合国禁毒机构直接接触、频繁交往。1985年，经全国人大常委会批准，中国加入联合国1961／1971两个禁毒公约，正式进入联合国禁毒合作体系。
1987年4月，公安部刑侦局邀请联合国禁毒基金主任迪金乃罗访华，局长刘文陪同迪赴云南中缅边境实地考察缉毒工作。在此期间，迪充分体验到中国政府坚决禁毒的决心与努力，以及云南为应对“金三角”毒品渗透在缉毒事业上付出的艰辛，认识到中国已是毒品重要过境国，中国的缉毒成效对国际毒潮的打击举足轻重，从而成功落实了联合国禁毒基金500万美元的对华援助，主要用于加强缉毒装备。
解决毒品问题，不能只靠查缉，必须从毒源抓起。“金三角”毒品是境外跨国问题，势必需联合国出面牵头；我国时值改革开放初期，缺乏经济实力，国际禁毒合作所需经费也需联合国禁毒基金提供支持。于是，1990年8月，刑侦局再次邀请迪金乃罗访华。刑侦局就联合国禁毒机构关于国际禁毒合作的初步构想，主动提出中方与联合国禁毒机构携手开辟“金三角”亚区（亚区即sub-area的联合国中译。“金三角”原特指缅、泰、老三国交界罂粟种植区，“金三角”亚区泛指与此三角区毗邻的所有涉毒区域，亚区又译为“次区”）禁毒合作的实施方案，与迪商讨。
经公安、外交两部事前核准，当年刑侦局分管禁毒和国际合作业务的我，根据云南缉毒情报和办案积累的资料，以云南境外地图作详细标注，向迪具体介绍了缅北几股武装势力控制地区毒品种植和制毒据点的情况。由此，提出由联合国提供支持，中国警方出面与缅政府沟通，以缉毒执法与作物改种、经济开发相结合为合作方向，动员缅方共同参与联合国禁毒合作项目，作为开展“金三角”国际禁毒合作起点的具体方案。迪对我方讲述的毒情闻所未闻，对合作方案高度赞赏，要求中方尽快成行，及时通报与缅方商谈结果，推进项目早日落实，禁毒基金将全力支持。
为开创“金三角”禁毒合作 首度访缅做动员工作
1990年8月下旬，以我和云南省公安厅副厅长彭建飞为正副团长的公安肃毒代表团应缅甸内政部警察总部邀请访缅。缅方对我团十分重视，由缅外交部副部长吴翁觉为主、警察总监山登为辅，并有农业、边疆开发等部门主管参加会谈。我驻缅大使当时回国述职，代办齐治家全程参加了我团活动。
当年，缅政府对改革开放后中国调整涉外政策已有所了解，有发展两国传统友好关系的愿望，有解决缅境毒品问题的意图但缺乏实力，对与中国合作有信任感。这是我方对当时事态的了解和对倡导合作具有信心的基础。
会谈中，我充分阐述业经公安、外交两部批准并与联合国禁毒基金洽商的方案，反复强调开展双边缉毒执法合作在相互尊重国家主权、领土完整、互不干涉内政的原则基础上进行，同时愿以协助缅边境地区作物替代、经济开发为长远合作方向，动员缅与中方一起参与联合国“金三角”亚区禁毒合作，以此争取联合国禁毒基金援助。
缅方首先表示了愿与中国搞双边合作的积极态度，但对多边合作表现谨慎，顾虑重重。吴翁觉会上会下流露，缅从未参加过多边合作，对区域合作表示缺乏信心；担心中缅合作列入禁毒基金项目后，可能把原已承诺给予缅方的援助转移到中缅合作项目上；还担心禁毒基金受美国指使，利用国际援助干涉内政。对与中国合作则期望值过高，在吴翁觉基调发言以及农业、边疆开发部门官员的发言中，都提出了支援农村开发、修筑道路等方面的要求。总之，竭力想把缉毒与禁毒合作局限于双边合作，并要求中方提供援助。
对此，我明确表示，在有中国参加的国际合作中，中国决不允许出现影响国家主权的问题，也决不会做损害朋友的事情，尽可放心。同时，强调要抓住当前禁毒有广泛强烈国际共识的有利时机，只要中缅双方能够拿出适当的合作方案，联合国禁毒基金就可通过国际社会多方渠道获得财政支持，为我们的禁毒事业服务，何乐而不为。我实事求是地表明，中缅同属发展中国家，中国现在自己经济上也不宽裕，如果达成合作项目，缅方有需要，中国警方可协调有关部门在现行经贸体制下提供专家、农业技术、生产资料以及协助解决产品加工、销售等问题，但资金方面目前只能借助于国际援助。
经会上会下反复做工作，缅方最终打消顾虑，终以我方提出的框架为基础，把两国禁毒将在双边基础上与联合国禁毒基金合作，作为双方共同意见写进了会晤纪要（Memorandum）。会晤纪要内容包括：涉及对方的毒品案件、嫌犯侦察、毒品来源、贩毒路线及贩毒方法、毒品犯罪动向等情报交流、各自边界地区内缉毒行动的相互通报、毒贩引渡等双边缉毒合作；缅边境地区作物替代工作（发展橡胶、甘蔗、茶叶及其他适宜农作物的种植，通过种植农作物开发边境地区）将在联合国禁毒基金的合作下进行。
缅方在正式会见场合和会外交谈中都曾提到历史问题，隐含不满。我方在正式场合表态中未予纠缠，在会外交谈涉及时则未予回避，表示：在以往特殊历史条件下有过某些不愉快的事，那是已经过去的事了，中国现在对缅甸内部事务的政策你们是清楚的。搞制贩毒品的，不管是什么人、打什么旗号、标榜什么政治信仰，都是严重犯罪，在反毒问题上两国政府站在同一战线上。缅方对此表示认同。
中方代表团的真诚合作愿望和会谈成果显然得到了缅政府高层的认可，8月31日，缅政府总理钦纽会见我团，对双方会谈予以高度评价。9月1日，双方会晤纪要在中国驻缅大使馆签署，缅政府副总理蓬敏出席签字仪式。
代表团访缅成功，得到国内的充分肯定。
再度访缅 落实合作
应缅甸警察总监山登和中央肃毒委员会邀请，由上述代表团主要成员组成的肃毒考察组于11月下旬再访缅甸，参加缅甸政府在毗邻我境的果敢地区捣毁毒品加工厂的活动，并再次与缅警总监就禁毒合作问题举行会谈。
我考察组应邀再度访缅，主要目的是在首度访缅明确合作意向的基础上，进一步做落实的工作。
果敢销毒是缅政府精心组织安排的一次对外宣传活动，由缅政府总理钦纽策划主持。据悉，当年10月中旬，钦纽分别在腊戍和仰光召见同盟军头目彭家声、杨茂良和罗星汉等人，要求他们配合政府禁毒，并具体研究布置了此次销毁毒品活动。从云南掌握的情报看，我公安肃毒代表团当年8月访缅在缅北毒区三股地方势力中引起很大震动，也是造成同盟军头面人物同意与缅政府合作作出禁毒姿态的一个因素。
11月21日，我考察组从云南畹町陆路出境，由缅军用直升飞机接抵腊戍。22日上午，钦纽率军政警要员抵达。随即同我考察组以及邀请的联合国禁毒基金、联合国开发署代表以及美国缉毒署驻缅官员一起，分乘直升飞机前往距我云南镇康县边境3英里的果敢地区老街崩龙寨，举行销毒现场会。已被任命为缅政府果敢县长的“民族民主同盟军总司令”彭家声和缅警察总部肃毒局长威梭吞等相继发言，分别表示坚决禁毒立场和对果敢地区禁毒的支持。缅官方邀请中、美、联合国的代表参加点火焚烧毒品，共销毁海洛因、吗啡、鸦片等400余公斤，缅方公布按美“市场价”约5亿美元。
23日，我考察组和联合国、美国官员与钦纽一行抵返仰光。26日，缅方又在仰光再次举行销毁毒品现场会，并增邀驻缅使节参加，又烧毁海洛因、鸦片200余公斤，大麻1100余公斤，苯西丁5600立升，总值近4亿美元。
23日晚，考察组一到仰光，就到驻缅使馆向程瑞声大使通报了赴缅前我方掌握的情报和实地到果敢参观销毒的情况，共同分析了缅方此举用意。大家一致认为，缅方这次在果敢和仰光销毒，并刻意邀请中、美、联合国官员参加，主要是向国内外作出禁毒姿态，以减轻军政府在国际社会十分孤立的压力；同时企图表明军政府已在一定程度上控制了果敢地区，正在努力解决毒源问题。考察组还向大使通报了此行意图，听取了使馆意见。
考察组在总结时认为，我方参加缅政府此次销毒活动，至少有两点对我方是有利的：一来国际上包括联合国禁毒机构历来认为我支持缅共，此次中国警方在明知缅方将在原缅共控制区销毁毒品而不避讳，公开积极参加，有利于向国际社会显示我国政府在反毒问题上的坚定原则立场和对禁毒国际合作的积极态度；二来中国警方坚持要求从陆路敏感地区进入缅境，并获缅方支持，也是中缅警方积极进行禁毒合作的一个有力的证明，有利于继续对中缅边境地区进行制贩毒品活动的毒枭形成震慑，使之有所顾忌。
在果敢老街参加活动时，彭家声、罗新汉、杨茂良等曾在中午用餐时专到我考察组餐桌前致意，以后又到我考察组乘坐的直升飞机前送行。我向他们严正表示，你们能够同政府合作，毁掉这个海洛因据点，拿出一批毒品烧掉，这是一个好的开端，希望你们真正在禁毒这条路上走下去，希望在中国国土上从此不再发现和缴获你们果敢地区生产的毒品。对此，彭表现凝重，未作一声；罗表示一定积极禁毒，但要有一个过程。
11月27日，我考察组在缅警察总部与山登总监和威梭吞局长进行会谈。
我方表明对缅销毒活动看法，进一步彰显中方合作禁毒的诚意。指出中国警方在三个月内两次派同一个警官组访缅，只有一个目的——促进两国禁毒合作。我们对缅政府在禁毒方面采取的任何实际措施，对在毗邻中国的边境地区采取销毁毒品加工厂的行动，理所当然地赞赏支持。对于果敢的地方势力愿意与政府合作，烧毁这批毒品，我们当然也欢迎，但目前只能给予有限的鼓励性的评价。中国有句古话：“听其言，观其行。”现在地方武装可以拿出一些毒品来销毁，但能否真正禁毒，还要走着看，还要以观后效。事实上，这两年缅北地区制贩毒品犯罪变本加厉，愈演愈烈。中国1989年缴获海洛因488公斤，1990年上半年又缴获海洛因771公斤，主要是从这几股地方势力控制区来的。就在你们组织果敢销毒活动的同时，这些区域向中国贩运毒品的犯罪活动也并没有停止。
我严正指出，根据中国警方掌握，目前在缅北三股地方势力控制地区，至少有34个毒品加工厂。我们现在正式代表中国警方把这34个加工厂的情报郑重提供给缅甸警方（注：前已报部批准），这是实实在在的真诚合作，期待缅方在禁毒方面取得更大的成效。我们坦率地指出，这几股地方势力的“禁毒”仅仅是作姿态，离真正下决心禁毒还有很大距离。对此，缅方表示禁毒确实还将是长期的任务，感谢中方提供的缉毒情报，中缅双方加强禁毒合作十分重要。
关于缅方提出派代表团回访问题，我方表示，回访时间考虑在明年春暖花开的时候比较适宜。邀请方式有两种可能：一是以中国新成立的国家禁毒领导机构名义邀请；二是由公安部出面邀请。不管采取哪种方式邀请，欢迎山登总监和威梭吞局长作为缅中央禁毒委员会的秘书长、副秘书长都能来华访问，其他成员请在禁毒方面有权威、有代表性的人士参加，代表团人数不宜过多，活动起来比较方便。缅方表示赞同。
关于同联合国禁毒基金合作问题，我方再次指出，中缅同属发展中国家，进行农作物替代合作项目，在资金方面必须争取联合国禁毒基金的援助。缅方表示理解。我随即顺势提出来年缅团来访时，拟邀请联合国禁毒基金一起参加会谈，共商合作事宜。山登犹豫，经请示后次日向我表示同意同时邀请，但应中缅双方先谈，取得一致意见后，再请联合国禁毒基金加入，举行三方会谈。我当即认可。会谈中，我方主动征求意见，缅方同意将9月1日中缅双方达成的会晤纪要提供给禁毒基金，以利联合国方面清晰了解中缅已达成的合作谅解。
关于双方联合考察农作物替代项目问题，双方商量，在来年双边会晤前，最好能由双方派出专家联合考察组，在罂粟种植区进行实地考察，提出可行性方案的建议，为双边会谈和三方会谈做好准备。中方专家将由云南省选派，请缅方提供安全保证。缅方表示具体时间、地点、人员待缅方研究后，再通过外交或其他联络渠道通知中方。
考察组二度赴缅，进一步推动了两国警方的禁毒合作，增进了相互了解友谊。缅方接待规格甚高，钦纽和内政部长蓬敏等多次在公开场合首先对我考察组致意，表现友好。我考察组离开仰光回国时，山登到机场送行。
考察组回国后即向部领导报告：一、建议全国人大常委会刚批准成立的国家禁毒委员会及早组建常设机构开展工作，将争取联合国禁毒基金支持的中缅禁毒合作列入议事日程；二、建议以国家禁毒委员会名义，邀请缅中央禁毒委员会代表团来华作进一步商谈禁毒合作的访问，并事先做好合作方案的充分准备；三、建议立即给我驻维也纳使馆发电，嘱向联合国方面提供中缅禁毒合作首次会晤纪要，通报二次赴缅会谈情况，并正式邀请联合国禁毒机构参加中缅北京会谈；四、来年2月联合国麻委会（麻醉品委员会——编者注）会议，建议由国家禁毒委员会派常设机构负责官员与会，先期同联合国禁毒机构会晤，阐明中缅禁毒合作已进入实质性阶段，落实在北京举行三方会谈的提议；五、提请国家禁毒委员会常设机构商云南派出农垦和缉毒专家组，赴缅联合考察作物替代，提出可供选择的可行性方案，供双边会谈及禁毒基金决策。
以上事项，都得到了积极落实。这就奠定了“金三角”亚区禁毒首次多边协商的基础和框架。
中、缅、联合国三方禁毒合作会谈在北京举行
1991年5月，在公安部刑侦局策划下，经国务院批准，由国家禁毒委员会邀请，中缅双边及中、缅、联合国三方禁毒合作会谈在北京举行。我作为国家禁毒委员会专职副秘书长参与了具体组织的全过程。
以执行主任贾科梅里为团长的联合国禁毒署（1991年初，联合国禁毒机构改组，原国际麻醉品管制局、联合国麻醉品司、联合国禁毒基金合并，组建联合国禁毒署归口管理）代表团和以副外长吴翁觉为团长、警察总监山登等为成员的缅甸联邦代表团分别应邀访华。以公安部副部长、国家禁毒委员会秘书长俞雷为团长的中国代表团，于5月10日—13日分别与缅方及联合国方就中缅两个政府在联合国禁毒署资助下开展禁毒国际合作事项进行了多次双边会谈。在协调意见基础上，13日下午举行的三方会谈，充分肯定和高度评价了1990年以来就中缅禁毒合作所进行的多次接触、有效探讨以及取得的积极进展；对联合国方面提出的联合国禁毒署与中缅两国政府合作项目文本草案提出了修改意见；并以中国代表团起草的文稿为基础，经认真商讨修改，三方代表于5月14日在人民大会堂共同签署了《三方会谈纪要》。
《三方会谈纪要》明确了禁贩、禁种、禁吸三禁并举、综合治理的方向，强调缉毒情报在中缅禁毒合作中的重要地位，确定以根除缅北毒源、实行作物替代和社会综合开发为长远目标，并以减少非法需求为合作内容。会谈取得圆满成功，国务院总理李鹏和国务委员、国家禁毒委员会主任王芳于5月14日、15日分别在北京、昆明会见了三方代表团。
在三方会谈全过程中，中方充分发挥了积极协调和促成合作的作用，为联合国“金三角”亚区禁毒合作迈出了坚实的第一步，奠定了良好的发展基础。中、缅、联合国《三方会谈纪要》的签署，应是酝酿多年、联合国“金三角”亚区合作形成的第一个多边文件。贾科梅里对中方积极促成“金三角”亚区禁毒国际合作深表赞赏，希望在中方主导下，亚区禁毒项目的成功实施为国际社会树立样板。
三方代表团北京会谈后，同赴西双版纳中缅边境联合考察。所见所闻，对中国真禁毒、真合作、真援助、绝无罂粟种植留下了深刻印象。
《中国、缅甸和联合国禁毒署三方禁毒合作项目》的签署和泰老越柬的相继加入
1992年6月，《中国、缅甸和联合国禁毒署三方禁毒合作项目》在缅甸仰光正式签署，标志着联合国“金三角”亚区禁毒国际合作开始进入实施阶段。俞雷出席签署仪式。
1993年10月，中国、缅甸、泰国、老挝和联合国禁毒署签署《禁毒谅解备忘录》，各方确认在亚区禁毒合作中保持高级别接触。
1995年5月，第一次亚区域禁毒合作部长级会议在北京举行。会议经国务院批准，由联合国禁毒署主持、中国国家禁毒委员会主办。柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南、联合国禁毒署代表团和以公安部长陶驷驹为团长的中国代表团出席会议。会议审议通过了《亚区域禁毒行动计划》。行动计划为期三年，包括减少毒品需求、减少毒品供应和缉毒执法项目。会议还讨论通过了《北京宣言》和打击制毒化学品贩运和加强禁毒执法的项目草案，基本上反映了当前亚区域国家禁毒情况和需要解决的重点问题。这次部长级会议的成功召开，显示出自1990年刑侦局开始推动的以中、缅、联合国禁毒合作为起点的“金三角”亚区域合作在不断延续中有了新的重要进展，亚区域所有有关国家主管禁毒事务的高层领导直接对话，达成共识，取得圆满成果，标志着亚区域合作的更深层次的实务性合作将持续展开。
联合国禁毒署和各国代表团对中国国家禁毒委员会主办这次部长级会议给予高度评价，认为“金三角”亚区域合作已成为国际禁毒合作的一种模式，为今后禁毒领域的地区间国际合作树立了榜样，适合在其他地区推广。
事实发展证明，亚区禁毒国际合作从此步入了健康深入发展的轨道。
中国在“金三角”区域禁毒合作中的主导作用备受国内外赞誉
在积极参与并促进联合国“金三角”亚区域禁毒合作的同时，中国政府尽自己的力量，积极帮助周边国家开展禁毒工作。从1990年起，中国通过技术援助、农业支援、开发旅游资源等多种形式，主动帮助缅甸和老挝北部传统罂粟种植地区开展作物替代工作。在这方面，云南边境地区的地方政府以及民营企业都做了许多有益的工作，在一定程度上推动了邻国边境地区经济社会的发展，有助于减轻“金三角”毒品对中国和国际社会的威胁，周边国家政府和人民对此广泛赞誉。在推行这些支援合作工作中，得到了联合国禁毒机构的大力支持和帮助。
1992年5月，外交部召开驻外大使全体会议，我作为国家禁毒委员会代表被特邀参加使节会。会上，主管多边国际事务的秦华孙代表外交部正式宣布：禁毒国际事务以国家禁毒委员会为主，外交部协助。禁毒外事工作得到外交部的充分肯定和授权，这是外交部经过历年实践从实际出发作出的判断和决定；标志着外交部对由公安部主持的国家禁毒委员会办事机构开展禁毒国际合作的充分信任、充分肯定与高度评价。
国务院新闻办公室2000年向国际社会首次发表《中国的禁毒》白皮书，指出：人类正处于千年更迭、世纪交替的重要时刻，国际社会已空前一致地意识到了禁毒的紧迫性和重要性。在新的世纪里，中国政府将一如既往地与世界各国加强合作，为彻底消除毒害、建设一个“无毒的世界”而不懈努力。
选自《纵横》2019年第6期，责任编辑：于洋
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