社区更新·展｜上海彭浦镇①：加装电梯有多难
姚爱珠住了17年的远龙公寓，位于上海市静安区彭浦镇，是建于1997年的商品房小区，小区中三栋是高层，另外五栋原先是七层高的楼梯房，一楼是商铺，六到七楼为复式。小区共有324户住户，其中多层居民120户。2019年1月，远龙公寓加装电梯工程竣工，成为上海首例整个小区全部加装电梯的小区。
“我先生之前摔了一跤，腰椎骨折，（下楼）看病都困难，儿子背不动，叫人家背，背一次100块。手术完回来，几个月不能下楼。”对住在六楼的姚爱珠，和小区中其他老人来说，加装电梯的需求是迫切的。
远龙公寓所属龙潭居民区党总支书记李海芳告诉澎湃新闻，远龙公寓五栋楼梯房中60岁以上的住户占比超六成。同上海许多老旧小区一样，上下楼梯是影响居民生活质量的主要因素，有些“悬空老人”在电梯建成前已经一两年没有下楼。
近两年来，随着城市老龄化问题凸显，老旧小区加装电梯作为惠民工程，受到政府重视。据上海市电梯行业协会统计，上海有约20-22万栋老旧多层住宅未安装电梯，数量接近上海已有的电梯总量——25万台。截至2019年4月15日，上海全市加装立项429台，已经加装完正在运行的137台。
需求很大，进展却很缓慢，加装电梯究竟难在哪里？
电梯小组：居民如何达成共识？
“其实，加装电梯的梦做了几年了。”被问到最初如何提到要加装电梯时，姚爱珠介绍了此前历经的曲折。
2014年，上海一家房地产开发商找到小区业委会，提出以“6+1”改造模式为小区五栋楼加装电梯，即在原有房屋顶层加盖一层住宅，加层出售所得可用于补贴电梯安装和保养费用。
由于当时的方案不需要居民出资，五栋楼居民两个月之内全部签字同意，征询材料交给了开发商。但居民等了两年，却没等来立项通知。姚爱珠得到的消息是，“市里不同意”。
查看已有报道可以发现，上海曾讨论过“6+1”模式，结论是，与相关法律法规严重冲突，且涉及相关配套设施的规划问题难以解决。最后，该模式并未得到政策支持。
初次尝试没有成功，但“加装电梯的念头已经给居民了，盼星星盼月亮”。了解到居民可以申请自筹资金装电梯，姚爱珠和其他几个居民开始“摸着石头过河”。
“现在很清楚，（加装电梯）是政府的惠民工程，要积极配合。2016年时，观念和现在不同，业委会不支持也不反对，说你们自己搞，后来产生很多矛盾。”
2011年上海市印发的《本市既有多层住宅增设电梯的指导意见》明确指出，在小区有业主委员会的情况下，加装电梯的申请主体必须是业委会。
几经波折后，居民自发成立了加装电梯联建小组（以下简称联建组），代表小区居民对外（居委会、电梯公司等）沟通。联建组组长为姚爱珠与其他三位居民，五栋楼则各有三至四人的联建组成员，与每户居民沟通。
自治组织结构上的困难有了突破，联建组终与业委会达成协议：业委会签署免责声明，加装电梯相关文件只要联建组组长签名同意，业委会就盖章，而联建组的决定均基于其对120户居民的征询结果。
远龙公寓的情况比较特殊。因为老旧小区的加装电梯工作大多由小区业委会负责，同样在彭浦镇的沪太路绿园小区2018年启动加梯项目时就较为顺利。12栋1990年代的公房中，10号楼的居民因需求迫切，自发组织了楼内征询，同意率达百分之百，随后，居民区党总支书记梁于娟组织小区业委会与楼组长一起开会，成立了五六人的电梯小组，小区加装电梯工作正式启动。
加装电梯的第一步是居民意见征询，除了有意愿加装外，居民需在设计方案、改造资金分摊、后期运行及维护保养费用等问题上达成基本一致。
根据2016年上海施行的《关于本市既有多层住宅增设电梯建设管理相关建设审批的通知》（下称833号文件），物业管理区域内三分之二以上业主同意，加装幢90%以上业主同意且其他业主无明确反对意见是申请立项。换言之，想加装电梯的楼里只要有一户明确反对，该幢就无法加装。
反对声音：为何不同意加梯？
老旧小区加装电梯，高层居民受益更多。而加梯后房产价值的变化让部分低层的居民更为“敏感”；加上每户情况都不相同，一个楼里总有几户需要做做工作。
居民不同意加梯的理由大致可以分为三种。
首先，低层居民担心加梯对自己生活带来负面影响。楼房外加盖电梯必然涉及对楼层现有墙面的改造，通风、采光问题经常被提出。遇到这种情况，绿园小区业委会主任顾国荣会拿设计效果图向居民解释，也支持电梯公司组织有疑问的居民去已经加装电梯的小区实地考察。
其次，部分居民认为自己没有加装电梯的需求，比如，能爬楼梯的中青年以及住在低层的老人。绿园小区有位住在一楼年近七十岁的老人，自己走路不利索，但就是不同意装电梯。顾国荣做工作时，建议老人要“换位思考，成人之美”，最终老人因希望在自己有需要时能得到邻居的帮助，签字同意。
而对另一位住在二楼的不同意装电梯的88岁老人，顾国荣则用“不出初装费，一年花174元的电梯运行费就能坐电梯，何乐而不为”的道理打动了她。
最后一类高沟通成本的工作对象是出租房屋的业主。他们既没有迫切需求，又容易“失联”。
运龙公寓有一位业主，持有三套房产，均已出租。若得不到他的同意，该楼就达不到90%的同意率。了解到这位业主是生意人，联建组通过居委会介绍，认识了彭浦经济城的负责人，向他说明情况后，发现业主居然是他的熟人，两人同为区人大代表，于是这位负责人主动帮忙沟通。
“真是碰到贵人了，如果这一关没通过，根本进行不下去。”回忆起加装电梯过程中的种种坎坷和得到的帮助，姚爱珠很激动，因为缺失其中任何一个细节，加装电梯都无法完成。
此外，无论电梯小组如何“动之以情，晓之以理”，还有些居民的工作始终无法做通。绿园小区三楼有户老人住院，子女因不知老人身后房产如何分配，而不愿出资。最终该户在征询中投弃权票。
居民协商：如何分摊资金？
同意加装电梯是达成共识的第一步，而资金的分摊比例则是达成共识后的主要矛盾点。2016年时，远龙购买的一站式加装电梯服务，每台电梯60万元，随着材料和人工成本逐年上涨，2018年绿园购买服务时，市场价格已升至每台70万元。
根据上海市财政局2014年发布的《关于本市既有多层住宅加装电梯试点政府补贴有关事项的通知》，项目竣工验收后，“政府按照加装电梯施工金额的40%予以补贴，最高不超过 24万元/台。市与区县分担比例各为50%”。
绿园小区电梯小组与电梯公司协商，由厂方垫付24万元，工程竣工验收政府拨款后归还厂方。因此，每栋楼实际需筹资46万元。参考远龙公寓的分摊比例，绿园小区提出：一楼二楼不出资，以三楼为基数，每上一层楼每户加5000元。这样算下来，一梯六户的六楼居民，每户出资金额在三万元左右。
在征询资金分摊问题上，绿园和远龙都遇到了困难——有居民提出要按房屋面积占比分摊；也有居民不反对加梯，但拒绝出资。绿园小区内有幢楼的房型为一梯两户，除去一楼二楼，46万元成本仅由八户居民分摊，负担较重，最终因其中一户不愿出资，该楼加梯项目暂时搁置。
解决居民意见不一致的问题，除了靠电梯小组做工作，更重要的是居民自主协商。如果楼里有个别居民拒绝出资，最直接的解决办法是由其他居民协商垫资，并在垫资时，与拒绝出资的业主约法三章：电梯建成后不乘坐电梯，或是改变主意了再补交，但要征询其他居民同意。
2019年3月，绿园小区收到两栋楼加装电梯的立项批文。本文截稿时仍在等待施工许可证。虽然未能实现一次性改造12栋楼，但梁于娟表示，希望两栋楼加装成功后，可以起到“以点带面”的作用，推动小区剩余楼栋的加装工作。
政府：对加装电梯的认识变化
引导居民达成共识，需要大量沟通成本。但在整个加装流程中，这个阶段不一定是耗时最久的。
中国城市中大量未安装电梯的老旧住宅吸引了一批电梯整梯厂开拓加装电梯的业务。斯迈普电梯2016年8月成立了加装电梯的事业部，远龙公寓是他们第一位客户。
“我们也是在边学边做”，斯迈普电梯公司上海加装部项目经理陆伟权介绍道，“我们帮他们走政府的一整套审批，然后施工、报验、申请政府补贴。业主也弄不明白，一整套资料很多，审批的部门也多。”
事实上，833号文件施行后，加装电梯审批事项已由46个缩减至15个，审批时限及报送资料也同步简化——在递交给相关单位资料齐全无误的情况下，项目施工前审批时限总共为52个工作日。为了方便居民申请和操作，2018年1月，上海又出台了《既有多层住宅加装电梯建设指南》，其中“服务指南”一章，罗列了各区所有加装电梯涉及单位的联系方式。
静安区房管局副局长林巍在2019年4月底举办的“彭浦镇既有住宅加装电梯社区方案咨询交流活动”上直言，远龙公寓之前加装很艰难，因为当时政策把加装电梯看成房地产开发项目，相关手续与开发小区一样。2014年在各方呼吁下，加装电梯被视作为老服务设施，改造手续大幅减少。
林巍总结了近几年加装电梯政策的变化：“2017年几乎没怎么研究过，2018年在推进，2019年不再思考如何推进，而是如何完善。”
2018年，中央政府在政府工作报告中提出，要“鼓励有条件的（老旧小区）加装电梯”； 2019年的报告中，“鼓励”变成了“支持”。
政府对加装电梯的重新定位，意味着“加装不再是（居民）想做而不能做的事情”——居委对加梯项目加大支持力度，政府真正着眼于优化审批流程。陆伟权在管理项目时感受到最直接的变化，“以前还要去比如说绿化、市政、消防（敲章），现在确实不需要，由规土局统一征求意见。”
尽管如此，在实际操作过程中，陆伟权还是遇到了一些问题，比如，各区的加梯审批标准不一致。凭借远龙公寓的经验，斯迈普电梯承接了上海其他区内老旧房屋的加装工作。但是，在黄浦区的项目规划，过了近三个月还没批下来。
“哪不合格我们可以改，但是没有必要超出指导意见。我们有指导意见，他就另外拿一个建筑方面的（文件）来压我们。”
加装流程中的房屋安全性论证，需要房屋的原始图纸。但去城市建设档案馆调取电子图纸，通常需要政府部门或区政府的介绍信。陆伟权希望调阅文件的流程可以简化，“上次我去长宁区规土局开会，他们倒是表了态，以后调取图纸，只要立项成功，把立项文件给规土局，规土局协助你一起去调取。”
针对操作过程中的一些问题，政府也在从经验中学习。
2019年4月，上海房管局局长胡广杰在做客《2019民生访谈》广播节目时表示，2018年全市房管系统基本把老旧小区走了一遍，通过大调研梳理了一个文件，目前正在走发文的程序。文件建议学习静安区和长宁区试点的“一门式办理”，同时提高政府部门公示、勘查效率，减少同小区同房型的楼重复递交方案。
电梯公司：施工从三个月延到九个月
加装电梯施工过程中也会遇到种种问题。远龙公寓原计划施工期三至四个月，结果耗时近九个月才完工。由于加装涉及单位较多，陆伟权坦言，目前常说的四个月施工期实际上“不太现实”。
在远龙施工过程中，最难的就是管线移位。
远龙公寓向国家电网提出申请，移动四根电线杆，收到的回复是，仅排期就要两个月，移位费报价是五到十万。但最终实际支出不到两万元。“（电力公司）自己都没有一个收费标准。”在陆伟权看来，不确定性是工程最大的挑战。
最终， 靠联建组一名成员动用私人关系疏通，电力公司终于进场施工。但由于当时已经开挖，小区道路较窄，施工吊车无法进小区。唯一的解决办法是，借用与远龙公寓相邻的龙潭小区花园停放吊车，越过两个小区间的围栏进行作业。
“如果没有居委会出面，你想好办法，人家不让你进来也做不了。” 姚爱珠表示，关键时刻得到了居委会协助，居民区党总支书记出面与龙潭小区的业委会协商，电梯施工队承诺借用空间后原样恢复，远龙的加装工程才得以在搁置两个月后继续推进。
说起居委会的支持，施工中还有一个小插曲。
施工期间，远龙公寓的14辆车不能停入小区，但小区物业表示，既不能安排停车，也不退已付的车位费（150元/月）。联建组向居委会求助后，由镇政府出面在附近商务楼协调了一个月的车位，后来，这14辆车又停在龙潭小区，每辆每月费用100元。即便后来工期延长，依旧如此。
“龙潭小区车位本身那么紧，还帮忙，很感激的。”姚爱珠说。
除了电线移位，施工中的管线还可能涉及通讯线、网线、有线电视、水管、煤气管道等，也会遇上周期长、费用高等问题。
“业主催我们，实际上我们在跟这些部门沟通。”对于施工周期普遍延长，陆伟权表示无能为力。
在《2019民生访谈》广播中，胡广杰还提出要“一梯多帮”，由区建交委牵头，请水电煤气管线的单位帮助，服务社区。
而施工过程中，缺失建筑的原始图纸也会带来意想不到的问题。施工队发现，远龙公寓的测绘图纸上并未指出，连接电梯与楼宇之间的连廊要打通墙面，但墙面有结构梁，必须保留。再与业主协商后，问题得以解决——三楼及以上居民过连廊时需跨个台阶，施工队则为每层楼准备了可移动的无障碍通道设施。
遇到这种特殊情况，多数居民像郭颖一样表示理解，“如果发现问题，尽量去补台，不要拆台。因为事情已经做了，肯定要做好。”
从远龙的经历可见，加装电梯程序复杂，涉及参与方较多，让电梯公司的项目管理及成本受到考验。陆伟权表示，由于远龙公寓的工期延长，人工、设备、材料费用均超预算，他估计每台电梯实际亏损约6万元。
“它虽然是一个很小的项目，但检测要求跟造栋高楼大厦几乎一模一样。”比如，找有资质的第三方做地质与房屋的检测，费用就要四五万元。
工程小，要求高，利润低，意味着电梯公司在寻找分包方时不具优势，有时也会为施工带来困难。
“你找一个监理单位，一个总监要挂职三四个月，一样的工作，还不如监理一个几千万的工程。”
目前，电梯加装市场仍处于起步阶段，但市场中已经存在企业打价格战的情况。陆伟权认为，恶性竞争势必于居民、企业及政府不利，行业规范除了企业自律外，还需政府引导。
未来如何运营使用
远龙公寓项目完成后，斯迈普电梯公司在小区一楼商铺开了一家门店，一方面为远龙提供售后服务，另一方面为其他前来咨询的小区提供咨询与体验。
通过自筹资金加装的电梯来之不易，居民也格外爱惜。工程竣工后第四日，所有参与加梯的远龙住户都拿到了电梯钥匙，同时签署了共同拟定的乘梯公约。
另外，住户们还协商决定，只有电梯钥匙持有人才能打开电梯门，外来人员乘坐电梯需要住户接送。
电梯运行后，小区中一位九十岁的老人可以天天下来走动；住在六楼的郭颖也说，工作午休时可以回家吃饭，以前要等下班才愿意爬六楼回家。
对目前使用电梯产生的费用，她表示满意——“半年电费25块”，这个费用是根据征询时住户同意的比例缴纳的，由楼组长收取。至于维保费，因为电梯公司承诺提供五年免费维保，尚未向居民收取。
谈到五年后电梯运行如何自治，姚爱珠有些顾虑。
远龙公寓的物业公司同意接手五部加梯的管理，但前提是，楼内没有拖欠物业管理费的住户，且费用收取方案和小区内高层住宅接轨。目前，五栋楼中，只有一栋符合条件，并同意由物业管理电梯及收取相关费用。
姚爱珠和郭颖都表示希望由物业接管电梯，但物业统一收费意味着，征询时居民达成的分摊比例将被推翻，需要重新协商。住户缴纳物业费的问题更是无法插手。
究竟由楼栋自我管理还是物业统一管理？答案需要在实践中寻找。
不过，值得注意的是，与我们社区更新观察团第一站在虹口金友里案例中的观察到的现象不同，远龙公寓和绿园小区电梯加装过程中产生的居民自治，并没有明显改善社区邻里关系。
以远龙公寓为例，电梯小组的成员约定，从电梯装好的那刻起自动解散。姚爱珠也坦言，加装电梯中遇到的好人好事很多，但自己的积极参与也引来了闲言碎语，部分居民看到她的遭遇，认为“多管闲事没有好处”，对参与社区事务心存顾虑。我们去采访时，在加梯期间代理楼组长一职的姚爱珠已不再过问居民事务，该楼楼组长一职至今空缺。
一些居民关系也因加装电梯变得尴尬。有楼栋明确表示，未参与出资加装电梯的住户，今后想补出资金时将不予考虑。姚爱珠的邻居告诉她，一次自己遇见了一户未出资的老两口带着孩子回来准备爬楼梯，因不好意思当着孩子的面独自乘电梯，结果跟着他们爬了楼梯。
郭颖还曾听说，另一个加建电梯的小区，没有出资的居民最后实在住不下去，就把房子卖了。
结语
在彭浦镇电梯加装交流会上，镇长章钧表示，经排摸，彭浦镇84个小区中，有2600个门栋有加装电梯的刚性需求。2019年，静安目标完成50台的电梯加装工程，将选择最有意愿、最有条件的小区门栋进行试点推进。
房管局政府官员也在多个场合表示，未来加梯的政策支持力度将加大——立项审批在资料齐全的前提下调整至50天；楼栋征求意见从90%降到三分之二，且征求意见的其他对象没有反对意见；政府补贴上额增加至28万。
有需求的楼栋数量多，政府的资源却有限。政策正式调整公布后，能在多大程度上推动居民、政府和电梯公司三方的协作，并减少加梯过程中的困难，还有待继续观察。
澎湃新闻市政厅栏目发起的“社区更新观察团”，希望把积极从事社区更新实践，想要一起完善社区的人们集合起来，一起观察，一起漫步，一起讨论。“社区更新观察团”将对上海五个不同类型的社区更新实践深入考察；相关实践者将以“城市漫步”的形式，分享在地经验，并与关注社区议题的更多人，在 “空间正义”与“社区赋权”的框架之下，共同探讨社区的未来。
（赵忞亦对本文做出了贡献）