上海发展战略研究所｜全球城市营商环境评估②评价体系如何建
【编者按】
2018年起，上海发展战略研究所在吸收借鉴世界银行等营商环境评估报告的基础上，立足全球城市的发展视角，分析了全球城市营商环境的主要特点，开展了基于全球城市理论的营商环境评估。上海首次开始构建中国版全球城市营商环境指标体系。今天我们刊发的是“全球城市营商环境评价体系构建报告”的第二部分，关于全球城市营商环境评价体系构建的理论基础。
全球城市是基于世界网络联结和“地点-流动”空间过程统一性，在多尺度连接中实现全球资源要素流动与配置，并发挥影响力与作用力的基本节点城市。对于占据全球城市体系核心位置和关键节点的全球城市而言，其所吸引和集聚的是各类跨国公司总部和高能级功能性机构，这些企业和机构对于营商环境的诉求显然不同于一般企业，“全球城市”的营商环境也不同于“全球一般城市”的营商环境。因此，全球城市在塑造和优化营商环境的过程中，要能够充分聚焦高端性企业和功能性机构在进入市场、开展经营方面的诉求。
一、全球城市营商环境的内涵与特性
全球城市的核心功能在于对全球资源的高效与合理配置，而其核心功能发挥的关键在于其吸引和集聚的全球城市核心功能载体。这些功能性机构代表全球城市实现全球高端资源和战略要素的吸引、配置和辐射功能，通过高效率的组织扩散到全球，从而实现全球城市全球资源高效配置的核心功能。因此，与一般城市相比，全球城市更注重全球城市核心功能载体的诉求，其营商环境也将表现出不同于一般城市的特殊性。
1.全球城市核心功能发挥在于集聚大量的全球功能性机构
现代意义上的全球城市是全球经济系统的中枢或世界城市网络体系中的组织节点，在全球经济协调与组织中扮演着超越国家界限的关键角色。在所有融入全球城市网络的城市中，全球城市表现出与其他城市相比更为广泛、更为密集的相互作用，成为全球城市网络中具有举足轻重地位的战略节点。实现这一战略功能的重要途径之一就是要集聚大量的全球功能性机构，包括跨国公司总部及功能性机构、实现全球与地区高效交互的功能性平台，以及发挥高端话语权、掌握规则制定权的国际组织。这些机构所具有的控制、协调、引领功能，及其相互依赖和交互作用，赋予了全球城市的全球资源配置独特功能。
一是跨国公司总部及功能性机构。跨国公司在全球经济格局中扮演着重要的角色，依托其业务在全球的布局实现人才、技术、资本、信息等要素在全球城市之间的资源配置。而跨国公司总部及其功能性机构决定了全球要素流的流向与规模，也决定了全球城市在世界全球城市网络中的地位和应承担的功能与角色。
二是实现全球与地区高效交互的功能性平台。全球城市集聚的功能性平台包括区域以上或全球性的交易中心、商贸中心和电子商务中心、大数据中心、金融交易中心和技术交易中心等。这些平台是全球城市参与全球双边、多边各类交易的载体，为全球城市打造最为广泛和最为强劲的联通度提供了重要的载体支撑。
三是发挥高端话语权、掌握规则制定权的国际组织。全球城市在全球网络结构中的地位不仅体现在全球要素资源的配置能力上，更表现为对国际规则、国际标准的制定和引领。全球城市在全球城市体系中的规则制定权和话语权的行使主体在于具有全球影响力的国际性组织。
2.“全球城市的营商环境”具有不同于“一般城市的营商环境”的特殊性
由于城市吸引载体和城市能级的差异，全球城市营商环境与一般城市相比存在其特殊性，主要表现在战略视角、聚焦重点、吸引主体、开放程度、环境能级等方面。
一是战略视角不同。一般城市在打造营商环境的过程中，主要的立足点和出发点是“以国家为中心的地点空间”。而全球城市的营商环境塑造则是置身于“以跨国公司为核心的流动空间”这一更为宏观的视角，打造和优化营商环境的目的是为了能够在全球城市网络中占据枢纽和节点地位。
二是聚焦重点不同。一般城市在优化营商环境时更强调城市的规模和形态、城市拥有的资源量和存量资本等基于物质属性的控制力和影响力。全球城市则更关注城市营商环境与全球城市网络的连通度，是否能够通过要素流量规模的增加、要素配置能力的增强来吸引更多企业的入驻，是否能够为各类企业和功能性机构接入和融入全球市场提供便捷的通道和发达的网络。这些因素成为全球城市能否吸引各种超级资源和顶尖要素汇聚的关键所在。
三是吸引主体不同。一般城市通常希望能够吸引入驻的主要是与产业发展重点相关的企业。全球城市通常吸引的则是各类跨国公司总部和高能级功能性机构，这些跨国公司和功能性机构通常占据价值链、创新链、创意链和服务链的高端环节和核心领域，具有一定的控制、协调和引领功能，从而赋予全球城市高效配置全球资源这一独特功能。
四是开放程度不同。一般城市通常所吸引的可能是国内其他城市、其他区域的企业，因此，对于城市开放制度和开放环境的要求并不是很高。全球城市的营商环境则要求金融开放、市场透明、投资贸易开放等制度体系能够与国际准则实现高度对接，保持高度一致。
五是环境能级不同。一般城市在打造营商环境时会对基础设施、人力资本、公共服务等提出相应的要求，但是全球城市对于各种设施、各种服务、各种要素的需求等级会更高。
3.全球城市营商环境的特殊性
全球城市的核心功能载体为全球功能性机构，这些机构对于营商环境的诉求显然不同于一般企业。因此，全球城市在塑造和优化营商环境的过程中，要能够充分聚焦全球功能性机构在进入市场、开展经营方面的诉求。同时，这也意味着全球城市的营商环境并不是对所有的企业都是适宜的，会存在对于那些不符合全球城市发展导向的企业的挤出效应。
一是企业所需要素的高端性和流动性。全球功能性机构需要在全球城市获取各种高端资源和要素，并在全球范围内对其它分支机构进行控制和协调。因此，能否成为全球高端资源要素的汇聚地，以及高端资源要素是否能够高效自由流通成为衡量全球城市营商环境的重要标准之一。
二是企业资源配置的高效连通性和枢纽性。企业能否快速、高效、无障碍地参与全球信息市场、获取全球信息就成为全球城市营商环境中的重要一环。例如，随着全球化快速进入以信息、思想和创新扩散为特征的数据流驱动时代，全球城市中的企业更加要求实现与全球信息市场的“无缝链接”。
三是企业运行环境的高效率和透明性。企业运行所处的制度环境的优劣直接影响到企业获取要素和配置资源的效率。因此，全球城市的营商环境要求在体制环境方面，建立起比较完善的市场经济体制和相应的法律法规体系，尤其是要在一些共同规则和通行惯例方面与国际市场相衔接，消除资源要素在国际间流动的体制障碍；在政府管理方面，需要有较高的办事效率、较完整的政策工具和较高透明度的政策体系；在市场环境方面，要能够尽可能低地降低交易费用、提高信息的对称性、增强市场主体行为的确定性。
四是企业区域发展的广泛辐射性和强劲影响力。优化全球城市的营商环境离不开“全球城市区域”的支撑，全球城市通过建立有效的运作平台、提供合适的运作环境、吸引企业集聚之后的最终目的是要将资源和要素向周边地区辐射，以实现企业真正的价值增值和能量倍增。
五是企业人才环境的舒适性和优质性。企业活动的主体最终归结为“人才”，全球城市要吸引的高端人才更为看重城市发展的宜居性、便利性和舒适性。因此，丰沛活跃的文化氛围、舒适宜人的生态环境和高端优质的服务环境就成为全球城市营商环境中的重要组成部分。
六是企业商务环境的动态可优化性。全球城市所吸引的企业和机构的发展能级、引领效应、技术含量和附加值等级是不断提升的。因此，全球城市中企业所面临的商务环境应当始终处在良性的动态优化过程中，能够通过政府与企业的紧密互动、城市与企业的不断融合，进而得到增强和巩固，形成良性循环、持续优化的发展格局。
二、分阶段构建全球城市营商环境评价体系
基于全球城市功能和主体的特殊性，应当立足市场化、便利化、法治化、国际化发展要求，以全球城市核心功能载体的诉求为评估标准，从“准入前”、“准入中”、“准入后”全阶段视角出发，遵循特色性、可比性和科学性等构建原则，构建全球城市营商环境评价体系。
1.“准入前”阶段
“准入前”阶段是指企业尚未进入某一市场开展经营的前期阶段。企业在这个阶段主要通过评估市场化、国际化和便利化的发展程度，决定是否进入该市场开展经营活动。“准入前”阶段的评价指标主要聚焦企业在进入该市场时所面临的硬性条件、软性环境及制度环境，这些因素会对企业是否选择进入产生比较大影响。因此，“准入前”阶段的评价指标主要聚焦企业在进入时所面临的硬性条件、软性环境及制度环境，这些因素会对企业是否选择进入产生比较大影响。其中，制度环境主要考虑市场主体进入时所面临的制度性约束，例如，是否会受到外商直接投资限制和关键国外人才限制等，是否能够享有与国际准则高度一致的制度安排。硬性条件则主要考虑吸引企业进入的基础设施支撑，包括机场连通性的强弱、港口吞吐量的大小等。软性环境主要考虑企业进入时所面临的国际化环境，例如，是否拥有一定数量的全球500强总部、是否定期或不定期举办一定数量的国际会议、是否拥有比较多的世界top200高校数量，这些因素在一定程度上决定了企业获取高能级要素和在全球范围内配置资源的能力。
2.“准入中”阶段
“准入中”阶段是指企业已经正式进入某一市场后，为后续经营活动开展进行准备的阶段。此时，企业较为关注的是能否快捷、便利地完成企业开办的相关手续，从而可以尽快开展经营活动。因此，这一阶段的评价指标主要聚焦企业从“开始注册”到“正式运营”这一过程中所面临的政府服务环境。因此，这一阶段的评价指标主要聚焦企业从“开始注册”到“正式运营”这一过程中所面临的政府服务环境，政府办事效率也就成为评价的核心所在。参照目前较为公认的、世界银行的营商环境评价体系，可以从“开办企业、办理施工许可、获得电力和登记财产”这四个环节，从“办事手续、时间和成本”这三个维度对政府服务环境进行评价。
3.“准入后”阶段
“准入后”阶段是指企业完成了开办、运营等相关手续，正式运转并持续开展经营的阶段。在这一阶段，企业较为关注的是进入市场开展经营之后，能否通过市场透明度获得公平的市场机会、高效的市场服务和有效的法律保障，能否可持续地在目标市场开展经营活动，如果无法为企业实现这些预期，就有可能导致企业进入市场是短期行为。而且，在这一阶段对营商环境进行衡量时，不能仅仅关注审批加快、流程简化等看得见的问题，更要注重消除许多看不见的壁垒和障碍，为企业提供更多高效、优质的服务，进而为企业的长久发展提供有力保障。例如，对于全球城市主要吸引的跨国公司等企业而言，对于跨境贸易的便利化、高能级生产性服务业的支撑等都有着较高的要求。因此，准入后阶段的评价主要包括跨国贸易便利化、生产性服务业能级、法治保护力度等三个维度。同时，在这一阶段，人文环境的塑造和生态环境的优化也显得极为重要，这些因素通常是企业能否留住人才的关键所在。