垃圾再生｜瑞典马尔默的“零废弃”经验
城市废物管理经历了从以卫生健康为目标的地方公共服务，向以降低生产消费全生命周期环境影响为目标的综合治理框架的转变过程。近年来兴起的“零废弃”（zero-waste）运动反映了这种转变过程中多主体参与的积极成效。
“零废弃”的概念最早是保罗·帕尔默在1973年成立 “零废弃系统公司”时提出的，当时的主要目的是实现加州新兴的电子产业中使用的各种化学品的有效收集和利用。“零废弃”的概念体现了生产者和消费者自主寻求系统化的废物减量和循环利用的价值创造过程，因而有别于仅将废物作为末端处置问题的传统思路。
1990年代，“零废弃”理念逐渐获得城市管理者的关注。“零废弃”的早期动力来自垃圾填埋场建设中的“邻避问题”。由于社区的普遍抵制，现代城市垃圾填埋场越来越难以选址建设。结果一些国家或地方政府干脆通过了“零填埋”的法律要求，禁止用填埋的方式处理城市生活垃圾，其结果显著提高了废物处置的成本。人们逐渐发现相比于代价高昂的末端处置方案，促进废物减量和循环利用的过程，可以更有效地触及工业化生产模式下大规模生产、大规模消费、大规模废弃的问题本质，激发产品设计和商业模式的源头创新，并创造出新的经济活力和社会价值。
“零废弃”运动形式丰富，涉及生产者、经营者、消费者等不同群体，包括“自上而下”和“自下而上”两种类型。
前者主要由政府主导，采用行政手段和经济手段鼓励不同主体减少废弃量。比如爱尔兰政府对每个塑料袋征收税费，减少消费者过多的一次性用品消耗；旧金山市政府对于分别收集有机废弃物的餐饮进行垃圾处理费减免，以推广厨余垃圾的生物堆肥处理。这类零废弃运动以政策引导为主，影响范围虽广，但领域较为单一，多集中在某一个特定方面，比如减塑。
后者多是由环境意识较强的个人或团体在地方发起倡议和实践，比如在意大利，由于卡潘诺里的居民抵制焚烧厂的建设而引发草根零废弃运动；印度由社会活动家发动成立拾荒者联盟及固废收集处理公司。这种运动强调社会及生活方式全方面的转型，内容更为丰富，但影响力有限，依赖人们的主动意愿。
瑞典在“零废弃”运动中处于领先地位。自1970年代开始，瑞典就在全国范围内逐步推行循环经济发展政策，其城市生活垃圾的循环利用率从1975年的38%上升到2016年的99%（其中约一半左右为材料循环利用，一半左右为以能量回收为目的的焚烧处置）。
瑞典“零废弃”运动的特点是政府的深度参与，“自上而下”的推动起到主导作用。瑞典采取温和的多党议会制，主张“市场与计划的混合经济”的社会民主党作为第一大党长期在瑞典执政，支持“民主社会主义”和“高福利社会”。
“人人都有责任为保护公共利益而努力”成为举国上下推动垃圾分类的根本动力。这一基本出发点使得社会能够在一定程度上超越经济成本收益的考量，为垃圾分类和循环经济发展投入较高的社会资本和支持。
具体措施包括中央政府层面推动全民教育普及，从儿童阶段就开始培养垃圾分类的意识和习惯；明确政策目标——提出“零废弃”的发展目标，并发布废弃物减量化的五年计划；在城市开发项目中强调废弃物管理要求。地方政府层面则从实际操作出发，直接参与废弃物处理制度重构，包括成立区域废弃物管理公司，完善废弃物回收设施等。
本文以瑞典南部城市马尔默两个典型社区为例，探讨城市“零废弃”运动的背景、特征和发展路径，重点介绍三个方面：（1）面向行为建构的社区空间再造；（2）城市废物管理系统演变；（3）生产者责任延伸制度的引入。继而结合中国目前城市废物管理系统发展中的问题，总结借鉴其经验。
马尔默的可持续发展历程
马尔默是瑞典第三大城市，位于瑞典南部，与丹麦首都哥本哈根隔厄勒海峡相望。在优越的地理条件下，马尔默市自20世纪初开始进入快速的工业化发展时代，造船业和建筑业成为当地的支柱产业。1970年代，在能源危机爆发及传统制造业从欧美向新兴经济体转移的背景下，当地最大的造船厂考库姆造船所（Kockums）关闭，马尔默经济陷入困境，失业率大幅上升，人口外流。这一困境一直持续到20世纪末，仅1990—1994年间，马尔默就有约25%的就业岗位消失。
与此同时，1992年联合国发起“世界范围内可持续发展行动计划”，瑞典国内对环境的关注到达了一个高峰，开展了一系列的政策与行动来促进社会可持续发展。1993年瑞典设立环境策略研究基金会来促进学校与产业在可持续发展上的合作，支持各领域的可持续实践。约兰·佩尔松当选瑞典新的首相之后，政府也组建了新的委员会来负责生态可持续发展，拨给市政府约10亿美元（60亿瑞典克朗）以实现21议程的规划目标。1994年伊尔玛·瑞尔帕鲁被选为马尔默市长，马尔默以此为契机,开始在可持续发展的框架之下实施绿色转型的发展道路，从工业城市向以知识经济与可持续发展为根本的现代综合体转变。1997年马尔默通过了地方“21世纪议程”方案，而“零废弃行动”正是其发展策略中重要的一个部分。
本研究选取马尔默市的西港Bo01和奥古斯滕堡两个社区作为开展实地调研和分析的区域。这两个社区在马尔默市城市更新和可持续转型中具有非常典型的代表性。
西港（Västra Hamnen）曾是马尔默最具代表的传统工业区，1970年代关闭的考库姆造船所就坐落于此。造船所关闭之后，政府曾尝试引进新的工业项目。比如1989年政府补贴引进了“萨博-斯堪尼亚”（Saab-Scania）汽车厂，但这一尝试并不成功，项目两年后关闭，港口工业用地处于废弃状态。1990年代马尔默启动绿色转型时将西港选为第一批改造的区域。通过系统的再开发规划和建设，西港成功转型为马尔默最具吸引力的城市居住社区之一。Bo01是西港改造的第一个居住项目，其规划与建设包含了诸多可持续发展的创新实践。
奥古斯滕堡（Augustenborg）是1950年代马尔默建设的第一批公共住房区。最初的居民主要是在当地工业企业上班的工人，构成当时城市主流的中产阶级社区。但到了1980年代，随着工厂关闭，经济衰退，社区原来的居民逐步搬离，社区也逐渐衰败。作为城市复兴改造的重点项目，1998年奥古斯滕堡获得了当地投资项目（Local Investment Program）的资金支持，建设奥古斯滕堡生态城，对区域内的老旧住宅进行了系统化的更新改造，其中也引入了许多旨在降低资源消耗、提高社区宜居性的技术方法和管理手段。
这两个社区采用了不同的城市更新改造方式，改造之后的社区居民构成有很大的区别，前者主要是马尔默本地的高收入人群，而后者则集聚了当地中低收入以及大量新近迁入的外来移民。但通过可持续社区建设的努力，两个社区都实现了很高的住户垃圾分类参与度，因而可以很好地展现马尔默“零废弃”运动的整体效果。
马尔默的城市废物管理系统
下图展示了马尔默城市废物管理系统的基本构成，其中包括硬件基础设施和文化意识形态两方面的建构。无论硬件基础设施还是文化意识建构，都包含了社区尺度的行为空间营造和城市及国家层级的基础设施和政策框架。这样的系统之所以能够在社区尺度真正影响居民的行为习惯，是因为兼顾了居民生活便利与废物回收体系的运行效率。
1 社区尺度的分类回收空间
社区尺度的分类回收空间主要考虑居民参与分类投放的便利性。首先居民在家中就需要按照垃圾分类投放标准，按材质将各种废弃包装、餐厨废物、有毒废物进行分类存放。社区中的回收小屋按照就近布局的原则，分布在整个社区内。
小屋中显眼的位置贴有简单直观的图文指示，帮助用户了解如何对垃圾进行分类投放。回收小屋大多结合了绿屋顶等设计元素，并且与社区的游乐设施相结合，使得垃圾分类活动很自然地融入到居民日常生活的公共空间之中。
在回收设施的设计上，西港Bo01社区和奥古斯滕堡生态城也有一些差异。西港Bo01社区由于是在工业废弃地经过彻底整治之后重新开发的新社区，因此尝试了一些新的自动化回收技术，比如真空抽吸的地下管道封闭式垃圾收集系统，可以分别收集餐厨垃圾和可燃垃圾。
该系统在整个社区中布置了21个投放口以及两个区域集中点。居民日常按分类投放后，垃圾会暂时存放在投放口内关闭的阀门之上，每周管道系统通过真空抽吸将各个投放口的垃圾送到两个区域运输点，再由专业的垃圾运输车拉走。自动收集系统避免了垃圾车在社区内部的通行，也有助于保持社区内的环境卫生。
奥古斯滕堡生态城则在回收小屋垃圾分类的基础上，开发了社区餐厨垃圾堆肥的设施，为小区居民的园艺活动和小区内的景观绿化提供肥料。
除了设施建设，行为规范和文化意识的建构也是促进居民自发进行垃圾分类的重要因素。这种文化意识的建构一方面是通过公共媒体和教育机构不断的宣传教育，另一方面通过社区层面的公众参与和互动来提升居民的环保意识。
2 城市尺度的废物管理系统
在城市尺度，马尔默的废弃物管理系统采取了公私合作的经营模式。区域性的废物管理机构“公众与科学之南方水务”（VA SYD：Vetenskap & Allmänhet SYD）和斯萨乌（Sysav）都是政府成立的公共机构，对当地的城市废物收集有一定的垄断性。经过分类回收后的废物进一步的加工运输则通过引入社会资本和私营企业，形成一定的市场竞争。尽管社区内的垃圾收集设施略有差异，但垃圾分类的标准和流向都与马尔默市的城市废物管理系统相衔接。
VA SYD是由斯康纳省多个市政府联合成立的专门负责废水和废物管理的机构。居民每年向VA SYD支付垃圾处理费，用于购买垃圾处理服务。除了社区内的日常垃圾回收点，VA SYD还在区域内建有一些相对较大的公共回收站，居民可以将大件废物或有毒废物送往这些回收站专门处理。在实际运营中， VA SYD将不同的垃圾处理服务外包给一些专业企业完成。例如：真空管道系统由恩特华（Envac）公司设计安装，一般回收点的清洁维护由朗赛尔（Ragn-Sells）公司负责，运输企业里诺诺顿和奥森斯负责从社区垃圾收集点和公共回收站将分类的垃圾运输至区域回收中心。通过引入这些私人企业，废物管理系统的整体效率得以提高。
Sysav是由14个市政府联合成立的非营利机构，负责运营具体的废物处理设施，包括垃圾焚烧厂和餐厨垃圾堆肥发酵厂。垃圾焚烧厂为热电联供，餐厨垃圾堆肥发酵后可生产有机肥和沼气，沼气为当地的公交汽车提供能源。2016年Sysav共收集处理了33700吨餐厨垃圾，并提供了马尔默和布尔勒夫60%的区域供暖。投入社区垃圾分类点的塑料、玻璃等可回收材料也通过垃圾转运运输到Sysav的区域回收中心，然后转交给专业的再生材料生产企业负责进一步的循环利用。
3 引入生产者责任延伸机制
城市废物管理系统有效实现了从社区到处理中心的垃圾分类回收与再利用，但这种方式并没有触及废物产生的根本机制，因此无法从源头扭转废物日益增长的趋势。
1988年，托马斯·林赫斯特在对瑞典环境部的报告中首次提出生产者责任延伸制（Extended Producer Responsibility）的概念，试图通过重新划分废物管理的责任，让生产者对其产品承担更多废物管理的责任，从而激励企业从产品全生命周期的角度，考虑资源效率和环境影响。
生产者责任延伸制度的引入，一方面为地方公共废物管理系统增加了一定的资金来源，另一方面促使企业有动力通过改进产品设计和商业模式的创新减少废物的产生，提高材料的可循环利用性。
在现实中，一些企业联合起来建立生产者责任组织，共同承担产品废弃后的回收责任。其中一些生产者责任组织的回收体系也进入到社区之中，成为与城市废物管理系统相平行的另外一个废物回收与循环利用体系。生产者责任组织的回收系统与城市废物管理的回收系统有一定的交叉和重叠。
以“包装材料和报纸杂志生产者责任组织”（FTI: Förpacknings & Tidnings Insamlinge）为例，生产者会在消费者购买产品的时候收取一定的押金，交给FTI。FTI用这笔钱资助零售商建立和运行逆向物流网络，消费者将饮料瓶等废弃包装投放到商场内的自动回收机，可以获得一定的押金返还。FTI也可以向斯萨乌支付一定的费用，回收消费者丢弃到垃圾桶中的废弃包装物。最终FTI需要保证市面上的废弃包装和废报纸杂志达到政府制定的回收和循环利用目标。
城市“零废弃”运动的启示
综上所述，马尔默城市废物管理系统一直由地方政府主导，其内容与形式随着社会环保理念与技术发展而更新变化。马尔默的“零废弃”发展经验对于中国城市废物管理体系的建设规划具有一定借鉴意义。
1） 新技术推广的社会适用性
中国城市废物管理近些年来比较热衷于新技术的研发与应用。从西港社区和奥古斯滕堡的发展经验来看，新技术的开发和应用需要与特定的社区空间和应用场景相适应，并与城市废物管理处置的基础设施系统相衔接。西港社区采用的封闭式真空垃圾管道系统是社区回收技术创新的有益探索，但该系统并没有在马尔默市得到广泛推广。
该技术曾在2010年被引入我国，在北京电力医院、天津生态城、广州亚运城社区等项目中有示范性的应用。但实际情况是真空管道系统大多变成房地产商宣传的噱头。
以广州亚运城社区为例，由于运营成本较高，以及无法与城市废物处理系统对接，2010亚运会结束后封闭自动垃圾系统便停止运行，恢复传统的垃圾箱投放方式。由此可见，新技术的应用离不开特定的社区场景，也不能脱离城市废物管理的现状。
2） 多层次管理系统有效衔接
垃圾分类和循环利用涉及多层次管理系统的有效衔接，包括国家层次的资源效率宏观目标与支持循环经济发展的政策体系，城市尺度的废物管理系统和基础设施建设，以及社区尺度便于分类投放和循环利用的生活空间建构。
从马尔默奥古斯滕堡生态城的案例来看，尽管奥古斯滕堡的居民大多是来自海外的新近移民，并没有像当地人一样接受过垃圾分类的系统化教育，但在良好的社区分类设施和指引体系的引导下，仍然能够普遍按照8类垃圾分类的标准进行垃圾投放。由此可见，除了普及性的公众教育和宣传，城市和社区尺度的空间规划与设施完善对消费者行为的改变也是非常重要的。
早在2000年，住房和城乡建设部就曾率先在北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门等8个城市试点垃圾分类收集。但无论民间自发的垃圾分类尝试，还是政府的示范项目，大多都难以维系。其中的一个根本原因就在于社区尺度的分类活动与城市尺度的基础设施和管理系统难以有效衔接。
2017年3月，国家发展改革委、住房和城乡建设部发布《生活垃圾分类制度实施方案》的通知，在46个城市强制推行生活垃圾分类。新一轮宏观政策推动无疑需要地方层次的政策配套与行动落实。
3） 探索生产者责任延伸机制
随着我国城市经济发展水平的不断提升，废物量不断增长，处理难度增加，处理设施的邻避问题日渐突出，探索新的废物管理机制，从源头激励废物减量和促进循环利用的需求也越来越紧迫。瑞典引入生产者责任延伸机制的经验对我国当前城市循环经济体系建设具有特别重要的借鉴意义。
2017年国家发改委公布了《生产者责任延伸制度推行方案》，率先确定对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等4类产品实施生产者责任延伸制度。这一政策将对我国城市目前现有传统资源再生和废物管理系统带来显著的冲击，再生利用和废物处理的设施、回收体系的空间布局和运营模式等都将在新的责任划分原则下，面临结构调整和利益重组。
比较而言，瑞典是在已经相对完善的城市废物管理系统上增加生产者责任延伸制度，作为现有的废物管理系统的资金和回收渠道的补充，而中国原有城市废物管理系统的建设并不完善，给生产者责任延伸制度提供了更大的创新和发展的空间。发挥相关主体的主动创造性，共同推进城市和社区向着“零废弃”的目标发展，是中国探索城市可持续发展的重要方向。
（作者罗朝璇系北京大学城市与环境学院硕士研究生；童昕系北京大学城市与环境学院副教授；黄婧娴系瑞典隆德大学人文地理系硕士研究生。本文经授权，转载自《国际城市规划》2019年第2期，原标题为《城市“零废弃”运动：瑞典马尔默经验借鉴》，经删减编辑。）