社区治理①︱睦邻点制度如何成长

在上海奉贤区西阳村有一处大约100平米的公共空间，里面有客堂间、饭堂间、心理咨询室，电视、沙发、空调、灶台、冰箱等设施应有尽有，供村民在此社交和开展活动。从房屋外部来看，要不是有写着“睦邻点”的小贴牌，它和其他村民家看上去没有区别，因为它就是由村民宅基地改造而成。值得注意的是，该睦邻点逢年过节才开门一次，比一般村民家更显冷清。

2014年，奉贤区就开始打造“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡愁”的宅基睦邻“四堂间”：通过改造闲置的宅基地建成村民的公共活动空间。至2017年底，奉贤区共建成了155家设施过关的睦邻点。

上海市政府在2014年把睦邻点纳入政府养老服务体系的一部分，并计划在2020年前建成2000家睦邻点。到2017年，随着建设任务指标压力渐显，市民政局出台《关于培育发展上海社区老年人示范睦邻点的指导意见》，规定每建成一家睦邻点，给予一万元补贴。即使如此，睦邻点仍被期待承担自愿、自主运行的自治功能。但是，像西阳村一样，许多睦邻点都面临着建设健全、活动举办不积极的困境。

睦邻点的组织基础究竟是什么？活动要如何举办？居民自治怎样才能运作起来？带着这些问题，笔者和所在团队2018年开始在西阳村和周边的村子开展调查。

什么是“邻”

“何为邻”实际需要拆分为两个维度：第一个维度发问的是基于村庄规范、村民日常认可的“邻”，第二个维度疑惑的是基于实际执行、作为成员身份的“邻”。

如果一切能照政策文本所言，睦邻点真是一个“社区内邻近居住的老年人，依托相对固定的活动场所，自觉发起、自愿参加、自主活动、自我服务的社区非正式组织”，那两种不同原则的“邻”应该遵循同一套村庄的熟人逻辑，规范和执行中“邻”的成员构成就算不完全至少也是大概率重叠的。

然而事实并非如此。大二寒假，我发现最具悖论性的现象是：当村干部宣称睦邻点要“福泽至少方圆1公里”的老年村民时，睦邻点隔壁的一位与人为善、身体康健的95岁老太太却在某次活动中被村老龄干部告知不能参加：“前两天听说睦邻点组织活动，可以去坐坐。我女儿推我去，他们说不符合要求……大概，老人耳聋讨厌，不方便。”

谁来组织？谁能参加？组织的村干部基本解答了我的疑问：活动分工主要分为策划、通知、场地提供。策划，就是前期由村干部对接上级政府资源设计活动，中期主持拍照，后期活动总结。通知，就是由村老龄干部告诉村民睦邻点活动的举办时间和活动内容。场地提供，就是由村民提供干净整洁的房屋，时间到需把家门开。

村民政干部在设计活动时，对睦邻点的参与对象（“邻”）没有限制；场地提供者只与村委会有经济上的场地出租关系，并不承担行政职责；而活动通知者老龄干部在访谈中表示：那次活动有附带礼品，为了避免人数过多礼品不够分，因此通知时只好把参与群体限定在独居老人。

当民政干部只关注人数是否达标，当通知环节没有一以贯之的决策准则和公开透明的通知流程，一旦涉及到活动发放的小礼品，作为成员资格附带着资源的“邻”在具体实践中将不再自愿自主，而完全依赖于信息通知者的心意。

信息不畅，也是激励不足

视角决定故事阐述的走向。大二寒假的调研让所有问题都指向信息不畅。然而大二暑假从村委会的角度开展调研时，问题就成了激励不足。

身为2个小组的村民组长孙阿婆认为越来越细化的条线工作让他们的通知工作量陡增：“村里通知需要队长挨家挨户通知：保险一年三次，拿肥料、发桃箱桃袋，弄么弄一点点钱，事情么好多。”

而负责农副的工作人员坦言通知事务如必须完成，组长一定尽力。但如活动可有可无，通知效果就很难保证。更不要说在通知之外的对村民意见的反馈：“我们以前有碰到过就是拿单子给村民签字，除非你反映，否则我们只以签收单为主。基本上重要的事情通知到，最怕不尴不尬的。”

如果对信息的时效性没有很高要求，那村中的信息公示栏也可以是不错的沟通渠道。但西阳村没有及时公开村里财务相关信息的习惯。

村支委姐姐给出的解释是,村书记主任不重视，自己不能总提：“你发现的问题我也早就发现了。但是领导也有领导的想法，我也不能一直提。如果领导重视这方面的问题，不用我提，他们就会自动安排下去。”

如果村子里人力通知压力很大，那现在提倡的村务微信群是不是就能解决信息不畅的问题呢？事实上微信群的信息通知也寸步难行，最终甚至解散：它不仅受内部成员构成的制约，也受外部政策推行的冲击。

微信群内成员的构成大多是村里老人的子女，不在村里生活。这意味着，村庄老人了解信息和微信群发布信息的同步性不能保证。我大一时用问卷的形式调查过西阳村56位老人和子女的关系，发现村里子女和老人的沟通频率（包括见面，电话等方式）大多一周2-3次。当村干希望在微信群传播福利信息让子女提醒父母参与，子女却认为村干有义务通知到位，造成责任分散的局面。

如果仅是通知的时滞性，还不至于解散微信群。但2018年1月，全市如火如荼的五违整治运动触及村民利益，问题的反映成为微信群的主要内容：土地承包流转费用、马路开裂、路面积雪、积水、水塘断流、河流污染问题……

当年5月，拆违导致三峡移民利益受损，别村有11名三峡移民与村干部发生冲突，随后西阳村的4名三峡移民也在群里发表不满，想要声张权利。我借区宣传部的献计活动，了解了三峡移民不满愤怒的原因：尽管矛盾源头不来自村庄，然而村干部还是成为怨气的替罪羊。

一个月后，别村村民在西阳村烧东西冒出黑烟。老年村民认为是村工作人员“授权”烧东西，其子女听说此事特别愤怒，就反映到微信群中。村干部在调研清楚情况后对此事作出解释，村民不但不相信，还在群里以“临时工”和“正式工”的法律解释嘲讽村干部的“文过饰非”。

本来想要通过微信群改善信息不畅的局面，现在反吃力不太好、焦头烂额，村民的不理解、不配合让村干部还是解散了微信群。

关于导致“邻”不自主的信息不畅问题似乎已经在村庄层面做出了充分的解释。然而每个个案最容易遭受的诘问就是：你的案例有普遍性吗？能反映一般问题吗？于是值得进一步思考的是，西阳村所面临的困境是普遍现象吗？

普通村庄举办活动动力普遍不足

从我关注睦邻点项目以来，虽然每年市民政局审核通过的睦邻点以500家的数量递增，但新闻报道宣传的农村睦邻点却仍屈指可数。我们猜测，大部分村庄都可能出现了创建积极，举办消极的行为。因此在大三寒假，除了Q镇西阳村，我又纳入了F镇南柯村的比较。

2016年初就建设的南柯村相较于2017年才建设的西阳村，举办情况更不理想。在给第三方验收的考核手册上，它这样描述自己的基本功能：为本村老年人提供午餐、晚餐便利；提供娱乐休闲活动以及以医疗检查；为80岁以上老年人进行生日关怀等。而在2019年春节调研时，南柯村实际履行的职能仅为最后一项，而且2-4个月才举办一次生日关怀活动。

西阳村原民政干部和南柯村原村书记在访谈中表示，区政府要求每个村庄2020年前都要建设 2个睦邻点。作为政府行政推动的项目，为什么睦邻点举办活动动力还会普遍不足呢？

我观察南柯村睦邻点验收的过程，发现村庄如果日常举办活动，根本无法被考核方识别。考核由第三方负责，镇政府工作人员可以不来陪同检查。但无论谁来验收，睦邻点的验收时间和考核要求都需要事先告知村庄。考核分为四个部分，最直观没有争议的部分在于硬件设施配套的齐全性。而诸如活动记录、会计制度可以事先准备。时间既已言明，内容充实、参与积极的睦邻点活动就可以稳妥地呈现在考核人员面前。最后的人民满意度考核更是鸡肋，2019年南柯村村民甚至没有被问到这个问题。

尽管我们一直强调睦邻点项目是被纳入政府的工作计划中的，即睦邻点建设情况会被纳入村庄年度考核情况，会关系到村干部的工资绩效，但是睦邻点建设属于社事民生，既非一票否决项目，又不是加分项，不尴不尬，因而即便睦邻点建设是重要的项目，但由于村庄注意力有限，也不会是村干部最关注的工作内容。

因此，政府设计的奖惩制度把睦邻点放在何种位置，村庄就会把睦邻点放在何种位置。那我们忍不住追问的是，像睦邻点这样的活动又能否采用强激励手段？激励理论告诉我们目标手段关联程度不高的活动不利于使用强激励手段。由于睦邻点的硬件设施易观察，而氛围、内容、满意度从指标设定到活动验收都十分难考核，也就导致了对文艺活动本身不感兴趣的村干部只会做到硬件设施的完善。而专项资金虽然具有一定的激励作用，也可以和其他活动统筹使用，但使用余地仍是不大的。

也因此，面对难考核弱激励的睦邻点，普通村庄的不作为就是最好的作为。

反常的“独领风骚者”：北辰村和东风村

但在明白这一前提后，我们会惊讶地发现：同一政策环境下，仍有村庄在繁重的整治任务中挤出时间精力，尽心尽力地举办睦邻点活动，而这不完全局限于媒体频繁报道的村庄。同在奉贤区Q镇的三个村庄：西阳村、北辰村、东风村，有着同样的一笔可用于睦邻点的资金拨款，历史上都验收通过村庄的新农村建设，共同面临着奉贤区下达的如火如荼的和美宅基的建设任务，但北辰村睦邻点“好”到屡屡见报，东风村每月三次举办睦邻点活动。

通过跟踪北辰村2个月的睦邻点活动和访谈东风村的组织者，我们暂且将动力归因为两个要素：村庄定位（社会期待）和村干部特质（官员激励）。

首先，北辰村是全国文明村，文明村的荣誉使得其从2014年建立开始，就成为睦邻点项目的窗口；而东风村属于经济相对薄弱村，2015年之后，Q镇组织部把现任党支部书记调到东风村，希望其能够改变村庄风貌。在和现任村书记的访谈中，我们发现东风村的村委班子更能领会上级精神，建设思路更有整体意识，也更在乎村民满意度。

其次，激励理论也提出，对于激励结构非常灵敏的人也应该给予强激励。虽然我们的访谈资料中尚未显示普通村庄的民政干部被许诺了强激励，但是2018年3月正值镇组织部调动村庄人员的时期，同年7月又逢村委会的换届选举。我们有理由相信，那些对于激励结构灵敏的村民政干部将在2018年前后积极举办活动。而东风村原民政干部也属于能把握住机会、被激励到的村干部，2018年3月，她被调任到镇政府工作。

何以解忧：标准还是特色

然而不可否认，如果村庄没有良好资源，晋升又没有特殊时机，村庄的活动举办还是会动力不足。因此，奉贤区在2018年3月初通过购买社会组织服务推行标准运营模式。如今，社会组织已经顺利培育第一批50家睦邻点，并即将培育下一批100家睦邻点。

然而大二暑假的我尚不清楚区政府的规划，当时还在削尖脑袋想，我们团队能做什么？我们相信每个村庄的村民都有公共参与的潜力，因此我们帮助西阳村量身定做了睦邻点策划方法。通过前期调研发现，如果不需要村委会做太多投入，村委会对该项目的支持是稳定的。但如果睦邻点要长期运行，最好是村民自行前往，形成习惯。

经历了寻求村委会支持、搜寻全村范围内的能人、模仿示范村策划活动、圈定范围反复通知、并根据意见反馈及时调整活动，截至2019年2月最后一次去西阳村，该村自2018年夏天起每周一次不落，已经举办了26次活动。

在特色运行的过程中，最讲究方式技巧的环节在于两个：如何识别能人及做好活动动员。

回过头再和标准运营模式下的村庄做对比，我们会发觉标准运营模式的利就在于效率高，可适用范围大，但弊就在于社会组织在四堂间内搜寻能人，导致形式易模仿，但睦邻点的可持续性不能保证。个性化培育和标准运营模式的根本分歧在于能人到底能不能培育出来。我们团队认为，一个组织的可持续性仰赖于组织者的能人气质，而这样的能人只能寻找，不能通过短时间培育。

一方面是成本低，效率高，一方面是可持续性强，鱼与熊掌，两者能否兼得？社会学学科背景特别强调看待问题需要纳入对长期效益、社会效益的考量，但是我们也特别能理解村庄、社会组织之所以发展出来标准运营模式的现实条件。也因此，标准还是特色的取舍平衡，完全取决于村庄自身的选择。

当特色与标准碰撞，究竟是融合还是取代？均平化的“睦”所代表的秩序本身和异质化的“邻”蕴含的活力，考量村庄发展、组织维系的成本、村庄内聚力的培育等众多因素，究竟何者更好？而睦邻点的培育将来有无可能通过政府多出钱购买更好服务或者村庄因被一套更有效社会治理考核方式所激励，从而从标准化、精细化向个性化发展呢？

问题很多，用想象作解答不能作数，还有待暑假的继续观察。

（文中西阳村、东风村、北辰村、南柯村均为化名。本文出自”挑战杯“全国大学生课外学术科技作品竞赛参赛项目的田野调查。作者蔡旻雯为上海大学社会学本科生。丁志文、严俨、郑高建、马晓宇、陈芳对本文亦有贡献。）