防灾减灾日|北师大风险治理专家:抓好社区这个关键节点

澎湃特约撰稿人 北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强
2019-05-12 07:26
来源:澎湃新闻

【编者按】

2019年5月12日,汶川地震十一周年之日,也是第十一个全国“防灾减灾日”,今年的主题是“提高灾害防治能力,构筑生命安全防线”。

自汶川地震以来,从这些年对重大灾情的处理来看,我国的防灾减灾体系日趋成熟,强调完善社会力量和市场参与机制,构建多方参与格局。

今年的主题也有意在此,不仅突出了坚持以人为本、预防为主,还进一步强调了协力构建系统性、生态性的生命安全防线。

协力构建离不开社区防灾减灾体系的建设,全球灾害应对经验表明,抓好社区这个关键性节点的建设,成为灾害治理创新中的重点、热点也是难点。

澎湃新闻特约北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强和爱德基金会副秘书长何文分别从机制构建和社会组织参与的视角,探讨如何构建科学有效的社区防灾减灾体系。

本篇由北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强撰写,结合西方的经验,他从社区化的“第一响应人”队伍、参与式的社区风险地图、家庭减灾计划等三方面构建了一套社区减灾机制。

九寨沟壹基金安全农家项目,组织社区志愿者救援队队员进行搜救培训

2015年第三次联合国世界减少灾害风险大会通过的《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》中明确指出,“减少灾害风险需要全社会的参与和伙伴关系”。

全球的灾害应对经验表明,所有的灾害发生都是在本地的一个或多个社区,如何抓好社区这个关键性节点的建设,会成为灾害治理创新中的重点、热点,也是难点。抓好社区为中心的灾害风险管理能力建设,也就成为构筑系统防线的重中之重。

我们应当注重社区减灾,这即是相关自上而下政策作用的终端部位,也是自下而上全面守护生命安全的一线基础。

没有社区层面的意识提升和能力提高,我们很难想象可以在防灾中常备不懈,减灾中科学有效以及救灾中临危不惧。

实施有效防灾减灾救灾措施的社会单元就是社区,它是构建全社会安全防护网的重要节点。

四川雅安壹基金安全农家项目,陆王村志愿者救援队举行消防演练 

如何做好社区防减灾工作?从西方的模式来看,我们要做到以下三方面:

社区化的“第一响应人”队伍

第一响应人的概念最早来源于西方国家急救医疗服务,后来逐渐成为全世界灾害风险管理中的通行概念。这一概念所指并不局限于第一时间、第一现场的应急救援人员,而是泛指能够在第一现场参与灾前预防、灾中应对和灾后恢复的各类人员。这里可以借鉴的是美国联邦应急管理署(FEMA)的“社区应急响应队(Community Emergency Response Team, CERT)”的建设经验。

CERT是一个针对全风险和灾种的社区建设项目,旨在帮助社区居民在灾害发生的第一时间保护自己、家人和邻里社区。任何身体健康且有志于服务社区的社区居民都可以参加该项目。

接受过CERT培训的社区居民就会形成可靠的灾害响应资源,与有组织的专业化救援力量相比,他们更加接近社区,可以构建第一响应人的最近防线;与无组织、随机参与的志愿者相比,他们知道如何与政府机构以及专业响应人员合作,更易于组织管理。

在美国,政府部门是CERT项目的主管单位,例如消防局、警局和地方应急办等,具体项目管理由专职人员或志愿者管理人员负责。项目资金来源渠道多样,有美国国土安全部的拨款,主管机构的预算和社会捐赠等。这一体系的概念最早始于1985年,一直到1993年,FEMA正式将CERT纳入其培训课程体系。目前,CERT项目已覆盖美国50个州,包括一些美属海外领地,组建超过2700支CERT队伍,为600,000余名社区居民提供了培训。

社区第一响应人队伍体系建设就可以借鉴CERT的设计,既强调立体多元又能充分结合社区特性的培训架构。

第一方面是针对所有希望获取灾害准备与响应知识和技能的社区志愿者开展的基础培训,内容包括备灾、消防安全和设施控制、灾难医疗行动、简单搜索与营救、组织架构、灾后心理疏导、洪灾应对和灾害模拟等。

第二方面,在此基础上,还要开展师资力量培训,即培养能够教授基础培训模块的教官,内容包括教学方法、课堂管理以及针对基础培训每个单元的教学要点和技巧等内容。

第三方面,要结合第一响应人在社区和地方运行机制,培训相关管理人员,内容包括政策流程、行政管理、培训演练、志愿者和教官管理以及项目评估等。

这些内容可以与当前我国开展的紧急救援员的标准认证和培训工作相结合,力争在灾害发生时,特别是在电力和通讯都被切断的情况下,社区的第一响应人队伍成员知道如何开展简单的响应工作,例如疏散、安置和救援,为社区受影响民众提供及时救助,组织协调未经培训的志愿者参与救灾,收集信息以协助专业救援人员做灾情评估,并协助救灾物资发放。

当然,在日常时间里,第一响应人队伍还可以成为社区灾害风险管理教育的推广者。

壹基金安全农家项目以礼社区风险资源图 

参与式的社区风险地图

做好应急志愿队伍的人力储备之外,还需要动员全社区开展好社区风险评估。

社区居民只有主动认识社区可能存在的风险,识别存在的薄弱环节和可能导致灾害冲击的激发条件,找到容易发生灾害的可能原因,并预测灾害发生的可能概率及灾害后果的严重性,才能进而主动降低风险。

社区风险评估是社区灾害风险管理工作的基础和前提,能有效引导每一个社区做好防灾规划和应急预案,提高社区预案和第一响应人队伍建设的针对性和有效性,切实加强社区灾害风险管理能力。

参与式社区风险地图就是社区风险评估的有效工具,它可以动员全社区居民一起进行实地考察并开展共议,集体研判社区何处可能存在何种风险,并思考如何规避或应对。

在此基础上,大家动手绘制本社区的风险地图,既可以集体手绘,也可以利用相关GIS工具进行数字绘制。这样的地图不仅要有相关危险源或易导致意外伤害等风险信息,还应该标注相应的物资储备、经济疏散路径以及社区第一响应人的联系信息。

如此而来,这张地图既可以直观、简要展示基于社区地理信息的风险信息,也可以成为居民和外来人员的应急行动指南。特别重要的是,参与式的过程就是促进社区居民增进风险意识、提升风险管理能力。

除此之外,编制好的社区风险地图应在社区醒目位置张贴或发放到每一家庭,并尽量利用微信等信息化手段进行传播或便于查阅。这一工具已经在日本、美国、土耳其等国有了较为广泛的实际应用,目前国内上海、四川等地也有了一定的尝试推广。

壹基金儿童平安计划开展儿童防灾减灾教育1

家庭减灾计划

家庭作为最基础的社会单元,不仅是易受灾害冲击的部分,更有可能成为防灾减灾的重要力量。

全球的研究揭示,人们只有在以下三种情况下才能积极采取防减灾措施:1、知道可采取什么具体措施来减轻灾害风险;2、确信这些减轻灾害风险的措施是行之有效的;3、认为自己具备采取措施的能力。

为此,我们就需要做好家庭层面的计划准备,才有可能在灾害来临时冷静应对,尽可能保护自己和家人的安危,也为全社区的减轻灾害风险作出贡献。当然科学制定家庭减灾计划也至关重要。

在过程中,既要注重动员全家成员参与,共同找出危险、应对资源和行动方案,而且要经常加以演练,至少每六个月进行更新。

常见的危险源不仅包括家庭居住地的建筑或者环境风险,还包括家用电器、老旧电路、物资堆放、不当使用行为等室内风险。特别值得注意的是在地震多发地区,家具如果没有进行适当固定,也会形成危险因素。

在此基础上,就要进行相应减轻灾害风险的干预,积极做好房屋的维护、室内隐患的消除、消防工具及应急包的准备、个人重要资料的保管与备份等。

其中,准备好应急物资就是一个较为简便但极为有效的措施,涉及的物资包括:适量的饮用水、常见处方药(家人特殊需要的也要有所准备)、高热量食品、手电筒、电池、急救包、一定数量的现金和替换衣物以及家庭重要文件的备份。这些可以列成一个清单,并加上紧急联系人电话号码。

除此之外,准备的时候一定要让全体家庭成员清楚掌握灾害情境下的紧急出口以及家庭紧急集合地点和联系方式。

最重要的是家庭减灾计划的第三步,就是要组织家庭成员学会相关减灾灾害风险的应对技能,即如何在不同灾害情境下尽可能因地制宜地保护自己和家人,如何接受和识别不同的预警信息,如何照顾好残障和老人儿童,如何在应灾中做好沟通和平等对待。

现实生活中,社区建设中还有一个关键场域需要关注,那就是中小学校。作为一个链接个体家庭与社会的重要环节,学校既可能是位于一个社区之中,也可能处在独立于社区的空间中。在实现社区“三个有”,提升灾害风险管理能力的过程中,全面学校的安全建设也将是一个非常值得关注的议题。

据相关国际机构的统计,在世界范围内,70%的学生就读的学校位于高地震风险区域,还有数亿儿童定期遭受洪水、滑坡、极端大风、火灾等危险。这些儿童在学校度过的时间超过他们睡觉之外时间的50%,然而这些学校设施的建造和维护往往都无法保证其抵御灾害的能力。

联合国先后出台的《2005-2015年兵库行动框架》和《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》都强调了让高灾害风险地区的学校更安全,使学校成为减少灾害风险(DRR)的核心,以及促进以儿童为中心,儿童参与式且以询证为基础的减轻灾害风险战略。

全面的学校安全包括了“三大支柱”: 1. 安全的学习设施;2. 学校灾害管理;3. 减灾及抗灾韧性教育。基础设施方面的重要性不言而喻,但重要的如何创新教育方式,把安全教育变为孩子们喜闻乐见的课程,而且不是挂在墙上,也不是挂在嘴边,而是真正地转化为行动、内化成习惯。

为此,教育理念和方式的创新就至关重要。这一点上需要注重两点,一是知识本身的规范性和本土化。第二是教育方式的多样性和活波程度。

为此,壹基金在灾区推动的减灾运动会、北京市海淀区创新推出的“百校百剧”灾害风险戏剧教育等有益尝试值得关注。

与之同等重要的还有一点,就是打通学校和社区,传统上大家仅仅把学校当做社区的避难场所,还需要进一步提升软性的应用,即要将学校打造成社区灾害风险管理的知识中心,不仅是介绍和引进外部的规范化的知识,还要系统认知和开发整理当地非正式的地方性知识,才能有效地理解当地特有的灾害风险特点和传统、有效且低成本的措施。

总之,实现社区“第一响应人”、“社区风险地图”和“家庭减灾计划”的体系建设,需要全面动员党政企社产学研,一个不能少,创新建立协作社群,聚沙成塔。

大家要在理念、知识和工具三个层面上齐抓共管,既系统变革传统灾害风险意识,也促进社区主动式知识学习,还带动灾害风险管理工具的普及和标准化,才有可能真正构建生命安全防线。

    责任编辑:温潇潇
    校对:施鋆