防灾减灾日｜爱德基金会何文：不应急于进入受灾的具体社区
2019年5月12日，汶川地震十一周年之日，也是第十一个全国“防灾减灾日”，今年的主题是“提高灾害防治能力，构筑生命安全防线”。
自汶川地震以来，从这些年对重大灾情的处理来看，我国的防灾减灾体系日趋成熟，强调完善社会力量和市场参与机制，构建多方参与格局。
今年的主题也有意在此，不仅突出了坚持以人为本、预防为主，还进一步强调了协力构建系统性、生态性的生命安全防线。
协力构建离不开社区防灾减灾体系的建设，全球灾害应对经验表明，抓好社区这个关键性节点的建设，成为灾害治理创新中的重点、热点也是难点。
澎湃新闻特约北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强和爱德基金会副秘书长何文分别从机制构建和社会组织参与的视角，探讨如何构建科学有效的社区防灾减灾体系。
本篇由爱德基金会副秘书长何文撰写，他强调灾害发生后，参与救援的社会组织不应急于马上进入受灾的具体社区，而是先到当地政府的应急或者救灾指挥部和有关部门了解一些情况。同时，社会组织要协助灾民做好生活环境的卫生防疫工作，并做好社区互助关爱及志愿精神的培育。
我国是一个自然灾害多发的国家，每年都会有各种不同的灾害发生，如洪灾、地震、雪灾、风灾、泥石流、旱灾等等。每次灾害都给群众造成了巨大的生命财产损失，也给受灾区域甚至国家国民经济总体的发展带来了很多负面影响。
灾害发生之后，受灾群众自救能力的大小不但决定着外部人道主义救助力量是否介入及其介入的程度，更重要的是，群众自救行动可以比外部救援力量更快捷、更有效率地帮助群众降低灾害带来的损失和影响、迅速恢复正常的生产生活秩序；并且群众的自救行动还可以减少国家和社会的灾害管理成本，提高灾害管理效率。
二十多年来，尤其是最近十年来，每次灾害发生后，来自社会上的各种救援力量都会积极参与到紧急救援之中，有专门社会组织，也有社会上零零散散的志愿力量。有些社会力量表现出了很高的专业素养，他们的救援行动特别有效率，但是也存在部分社会力量的救援行动不尽如人意的现象，如服务不到位、形式主义、资源浪费等问题。
就帮助受灾群众开展自救而言，社会力量应该怎么做呢？根据个人二十多年来参与灾害管理工作的经历来看，我发现，在灾害紧急救援阶段，要比较有效地帮助群众展开自救，至少得做好这么几个方面的工作。
首先，我们得做好自身的准备工作。虽然每个人都知道这句老话的道理，凡事预则立，不预则废，但是发生在灾区的不少现象和问题却一再向人们表明，我们不少人并未把这通俗易懂的道理融入到实际的行动之中。没有准备很容易使人还没有到达灾区就已经乱成了一锅粥，没有准备就前往灾区开展工作，不但没有效率，相反，会给灾区添乱，给群众带来更多的伤害。
2008年汶川地震灾区流行的那句“防火防盗防心理危机干预”应该成为每个灾害管理工作者的警示。进入灾区前，我们得预先了解一些灾区的特点，对灾区有一个初步的判断，除了灾情之外，如自然地理概况，人口和社会、文化、经济状况，包括当地人群的历史传统、生产生活习惯等。
既然是做灾害管理工作的，我们还得掌握相关的人道主义救助相关知识和技能，包括常见的人道主义原则与赈灾救助最低标准、核心标准、儿童救助标准等，发展工作中常用的一些群众工作方法。应急管理、社会救助方面的法规政策的内容通常会被不少发展工作和人道主义救援工作者忽视，总认为我们是做实际工作的，离法规政策太远，不需要那些看似抽象的法规政策。
其实，学习并熟悉相关法规政策内容极其重要，可以帮助我们理解工作环境、理解其他救援主体的行动，帮助我们理清行动方向和一些具体救援内容。此外，准备工作中，除了必要的硬件装备之外，就是要为自己前往灾区工作制定一个行动计划，不能把灾区的情况变化快变成不做行动计划的理由，始终记住，具体的管理工作中，计划是下一步行动的起点和依据。
进入灾区后，我通常不急于马上进入受灾的具体社区，而是先到当地政府的应急或者救灾指挥部和有关部门了解一些情况，包括灾情、灾害应急和救援管理的总体安排以及灾害救援的进度情况等，同时，听取他们对社会力量参与灾害救援工作的意见、建议和要求，并尽可能地与参与灾害救援的其他社会力量建立联系。这样便于我们进一步明确自身的工作方向和工作区域，使我们的灾害救援行动与其它救援行动协调起来。
真正进入了具体的受灾社区，我们先得与村社里的党支部和居委会或者村委会领导班子取得联系，以便迅速全面地把握整个社区的各方面的基本情况、灾害救援情况以及群众的总体紧急需要。
同时，与党支部或者村居委员会（简称村居两委）建立相应的工作机制，联合工作机制中应该包括一定数量的群众代表、妇女代表以及村卫生人员等，明确基本的工作思路、工作分工和基本的工作程序，以便协调整个群众自救工作。
通过与村居两委建立的联合工作机制，动员社区群众组成不同的志愿工作小组是帮助群众自救的重要工作内容。工作小组的数量和规模可以根据社区的实际需要确定，志愿工作小组的任务可以包括社区安全管理、生活服务管理、紧急医疗救助管理、环境卫生管理、对外沟通联系管理等。
建立了相应的工作机制和志愿工作小组后，应该立即协助社区开展具体的调查研究工作，评估社区具体的受灾情况，搞清楚社区可投入自救的各种资源种类和数量，确认社区不同类型的需求状况。根据调查研究结果，协助村居两委和各志愿工作小组制定相应的群众自救行动方案。在具体的工作过程中，要优先选择从最紧急最需要的事情、从最弱势的人群开始，如老人、残疾人、病人、妇女和儿童等群体。
协助灾民做好生活环境的卫生防疫工作
通常，社区有能力展开自救的范围是比较广泛的，除了生命救援、专业的医疗救助无法开展外，其它与群众生产生活相关的内容都可以开展。这包括安全转移、生活安置、安全保障等。
灾害发生后，应该协助群众转移到安全的地方，帮助群众安顿下来，避免群众继续受到灾害的影响。根据不同灾害的特点，转移的地点也不尽相同，但一定要考虑到，群众转移后，灾害不会继续对群众的生命财产造成威胁和损害。转移过程中应该特别关注弱势群体的身体状况和安全，以便遇有紧急情况和问题时，能够得到及时处置和解决。
大多数情况下，社会力量能够参与帮助社区开展自救的工作内容是生活安置的内容。生活安置首先要做的是，帮助群众找到一个能够相对安全，方便群众在紧急救援阶段长时间稳定生活的地方，帮助群众安置下来。根据社区群众的房屋损毁及分布情况，生活安置点可以是集中在一个宽敞的安置点，也可以是就近在群众原有房屋周围的分散安置点，只要安全、方便群众在紧急救援阶段的生产生活需要即可。
安置点确定好后，就可以开始协助群众利用社区现有的物料资源搭建临时居所了。临时居所的搭建既要考虑家庭生活起居习惯，也要注意妇幼及老弱病残孕等群体的特殊需要。无论是集中安置还是分散安置，都要特别注意协助群众做好生活居所及其周围环境的卫生防疫工作。提前做好社区内各种垃圾及人畜粪便的处置设施和措施，做好社区内防止蚊虫叮咬、排水排污、通风防暑降温等工作。
玉树雪灾现场
集体食堂制集中解决群众食物和饮用水供应问题
灾害发生后，食物和饮用水供应是受灾群众面临的又一个挑战，也是群众自救的关键内容。在受灾严重的社区，不少家庭都无法自身解决日常食物制作的情况下，很容易造成受灾人群的营养和健康问题，特别是身体相对脆弱的人群。
我们应该协助群众充分利用社区内尚存的粮食和蔬菜以及其它相关材料，通过集体食堂的形式制作食物，集中解决群众食物和饮用水供应问题，确保受灾群众基本的生存需要。在生活相关物质无法及时满足群众生存需要的情况下，应该及时协助群众与外部救援力量取得联系，获得外部力量的支持。食物的制作与供应应该加强食品质量安全管理，防止出现食品质量事故。
在群众自救工作中，受灾社区内的社会治安与安全管理也是不容忽视的内容。应该协助群众建立相应的安全管理措施，监控社区内容的各种安全隐患，维护社区内的社会治安和正常的生活秩序，防止治安和其它安全事故的发生，确保群众的生命财产安全。
对社区内的特殊群体，应该根据灾情的严重程度，在社区内建立相应的特殊救助机制，如婴幼儿、孕产妇、病患、老人等，帮助他们在紧急救援阶段获得相应的照顾服务，确保他们的生命健康。
协助社区开展自救工作，除了解决上述有关物质生活方面的基本需要，还应该注意关注受灾群众的精神文化生活以及社区互助关爱及志愿精神的培育，这既需要整个群众自救工作管理机制和过程的公平、公正、公开和透明的进行，还需要落实到每一项服务内容中去，让群众自救的机制、过程和服务内容都透出这样的社区精神。