深圳拟全面修订《前海条例》：前海设理事会，拥有独立财政权
深圳拟对《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》全面修订。5月7日，深圳市司法局在官网发布该条例的修订征求意见稿。据悉，该《条例》由深圳市前海管理局进行了全面修订，形成征求意见稿（以下简称《条例》）并提交深圳市司法局审查。
记者发现，该《条例》着眼于《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台的背景，按照前海发展的新定位强化前海发展引擎作用、加强法律事务合作、建设国际化城市新中心，在前海合作区的机构设置、开发建设、产业和营商环境方面的规定与原《条例》相比均有较大变化。
机构设置：港澳人士将进入理事会
《条例》继续沿用了目前法定机构管理的模式，但将前海管理局名称模糊化为前海管理机构。“法定机构管理模式也可为管委会或其他机构模式，没有必要在条例立法中限定为管理局模式，反而限制了实践操作的灵活性”，起草说明指出。
在决策方面，《条例》的重大变化是将法定机构通行的理事会决策机制引入，在前海管理机构设立理事会作为决策机构。“法定机构一般实行理事会决策、执行机构组织实施、监督机构实行监督的运行模式，该举措借鉴了香港法定机构的成熟经验，高度重视权力的相互制衡”，《条例》注释中说明。
《条例》规定，理事会承担研究审议前海合作区经济社会发展规划，制定和修改理事会章程，研究审议年度工作报告，审定机构设置、薪酬标准、下属企业设立注销等决策职能。其中，理事会决策职责与前海合作区开发建设领导小组决策职责之间有区别，起草说明指出，对前海合作区有关体制机制创新、发展规划、重大投资等重大事项由领导小组进行决策，对有关经济社会发展规划、审定机构设置、薪酬标准、下属一级企业设立注销等具体职能由理事会决策。
人员组成上，理事会更加体现深港合作的特点，理事长由市政府任命，前海管理机构正职负责人为执行理事长，其他理事由理事长从政府代表、行业代表、有关专家以及港澳人士中提名，市政府任命。
此外，《条例》在前海的财政管理制度上也作出改变，明确在前海合作区内设立一级财政和金库，前海管理机构具有独立的财政管理权，负责金库管理，编制本区域内财政预算。对于原因，《条例》注释中指出，前海管理机构已逐步承担区内包括社会管理、经济发展、规划建设等准一级政府职能，根据财权与事权相匹配原则，现有财政管理体制已不满足实际管理工作需求。另外，随着前海合作区党工委正式成立，前海合作区已具备新区一级财政雏形基础。
《条例》还参照香港法定机构薪酬制度管理经验，规定新设前海管理机构薪酬委员会，由政府部门代表、行业代表、有关专家、前海管理机构相关代表等组成。
《条例》还新增授权前海管理机构可以设立相关具有独立法人资格的行政管理职能机构，负责具体履行前海管理机构的各项职责，对部分功能较为完备的内设机构，相应重组为具有独立法人资格的职能局，按照法定机构模式管理运作。目前前海管理局已经产生了第一个下设的法定机构——前海地方金融监管局。此外，《条例》对政府采购管理进一步自主放权，允许前海管理机构自主决定采购方式和采购条件并自行组织采购。
开发建设：明确短期建筑法律地位
《条例》新增条款拓展了前海管理机构开发建设的相关权限，明确前海管理机构根据国家、省市政府授权，在前海合作区内行使发展改革、规划和自然资源、生态环境、交通运输、住房建设、水务、应急管理、城市管理等部门的开发建设相关管理权限。
“城市基础设施建设由市政府相关部门统筹推进，但现阶段前海合作区部分公共基础设施建设滞后，制约地块开发”，《条例》注释中提到，允许土地开发建设单位代建城市公共基础设施及智慧城市设施，有利于根据土地开发时序及时完善配套工程。据此《条例》规定，前海合作区内的城市基础设施建设可以依法委托企业代建。
此外，《条例》中还规定了多项创新开发建设审批、合作的机制，包括探索建立建设、管理、运营一体化的管理机制，解决园区建设和运营脱节、运营成本较高等问题；授权前海管理机构进行前海合作区内土地供应方案审批及农用地转用实施方案审批；明确前海合作区探索立体一级开发模式；香港企业及工程建设领域专业人士参与前海开发建设，可以实行香港的工程管理模式等。
《条例》明确前海合作区的城市规划体系由综合规划、开发单元规划、专项规划和城市设计组成。为解决前海各类规划均要报深圳市政府批准实施导致程序冗长的问题，《条例》规定前海合作区综合规划、跨区域性专项规划由前海管理机构会同深圳市规划和自然资源及相关部门组织编制报深圳市政府批准后实施，而开发单元规划、城市设计以及前款规定以外的专项规划由前海管理机构组织编制、审批并实施。《条例》还提出鼓励创新人防建设理念，建设平战结合、相互连接、经济高效的地下空间体系，探索实行小地块、高密度路网的街区发展模式，通过特区立法解决路口审批突破现行规范的问题。
在土地利用方式方面，《条例》同样进行了立法创新。“土地租赁是一种土地有偿使用方式，也是前海管理局目前使用较多的土地供应方式，但相关立法暂未明确土地租赁管理和施行规则。”《条例》注释中提出。《条例》明确了土地最长租赁期限不得超过二十年。此外，《条例》规定租赁获得的土地可建设循环利用、结构相对简易的短期利用建筑高度不得超过二十四米。《条例》注释中提及，目前前海已供应土地上建设了部分可循环利用、结构相对简易的建筑，如前海企业公馆、前海港深青年梦工场、前海港货购物中心项目及深港创新中心项目等，高度按照《深圳市城市规划条例》的规定不合法，《条例》赋予了短期利用建筑法定地位。
产业和营商环境：建设国际高端航运服务中心
目前，前海注册的17万余家企业中过半属于金融企业，企业规模庞大且前海金融政策创新基本上已实现体系化，对此，《条例》明确前海金融机构和项目的优先布局，对表述调整为：“支持国家金融业对外开放措施在前海率先落地，支持新增持牌金融机构及重大金融项目优先布局前海，提升前海金融业对外开放水平，建设国家金融业对外开放试验示范窗口”。
《条例》还规定设立前海地方金融监督管理机构，赋予计划单列市地方金融管理权限，行使相应的行政执法职能，先行先试制定相关的监管制度，探索金融综合监管试点改革，鼓励探索“监管沙盒”试点。
在产业方面，《条例》除原有对现代服务业的表述外，还提出发展战略性新兴产业、未来产业，建设以数字贸易为核心的新型国际贸易中心，建设国际高端航运服务中心。
在营商环境方面，《条例》规定前海建立国际一流营商环境指标体系，注释中提及前海管理机构对前海合作区营商环境进行跟踪分析评估，评价发布营商环境相关指数。在商事登记方面，《条例》借鉴香港经验建立市场化商务秘书服务机制，除以住所托管服务机构的住所地址为注册地址外，应当同时登记其实际经营地址。《条例》还新增规定鼓励粤港澳电子签名认证机构在前海联合设立机构，为跨境电子签名认证提供互认服务。
（原标题：前海将设立理事会 拥有独立财政权）