抗日战争研究︱蒋介石为何要创建国防最高委员会？

蒋介石战时顶层设计的逻辑与实践

在外敌压境的情形下，如何更好地整合现有资源，建立战时高效决策体制，一直是困扰蒋介石及国民党高层的一道难题。早在1933年2月，为应对日方入侵热河、染指华北的行动，在军事委员会（以下简称“军委会”）办公厅主任朱培德等人的倡议下，中国国民党中央政治会议（以下简称“中政会”）决议于其下设立“国防委员会”，推举汪精卫为执行委员长。国防委员会主要讨论并决议与国防密切相关的军事、外交和财政问题，以“统筹防卫之长策，决定战守之大计”。

但是，由于权责划分不甚清晰，国防委员会与中政会之间很快产生龃龉。1933年11月8日，中政会就华北地区通车、通邮及设关等问题召开讨论，部分中政会委员趁汪精卫前往南昌未能出席会议之机，大发牢骚，部分委员甚至直呼“国防委员会应即停止开会”。对此，蒋介石于11月18日致电汪精卫，明确指出国防委员会具有“办事敏捷，呼应灵便”的优点，并“稍微矫正”了过往各政治决策机构“不负责任、人庞言杂”的积弊。这是蒋介石对战时顶层设计的初步认识，即“办事敏捷、呼应灵便、责任到人”，以求减少空谈，迅速落实执行，从而提高战时行政效率。

但是，蒋的表态无法平息党内对国防委员会的不满。这些不满既关乎国防委员会的权力边界，又针对其执行委员长汪精卫本人及其主导的对日政策。1935年11月，国民党召开五全大会，出于统一事权的需要，将国防委员会被降格为中政会下属的“国防专门委员会”，使之失去了决策权。

虽然有关国防委员会的存废之争落下帷幕，但国民党对于战时顶层设计的需求仍亟待解决。1936年7月，国民党五届二中全会决定成立国防会议，以“讨论国防方针及关于国防备重要问题”，并非常设机构。1937年3月，国民党五届三中全会决定重建“国防委员会”，仍由汪精卫与蒋介石以中政会正副主席的名义兼任并负责。

值得注意的是，上述常设或临时机构，由于它们各自权责不清、代表众多，不仅不便于定期集中开会，而且无法实现蒋心中对战时顶层设计的期待，无法成为国民党及国民政府战时顶层设计的解决方案。

1937年7月，全民族抗战爆发。8月7日夜，由国防会议委员与国防委员会委员举行的国防联席会议通过了“作战期间关于党政军一切事项应统一指挥之”的决议。8月10日，在中央政治委员会第51次会议上，何应钦等五人联名提议将“原有国防委员会及国防会议，并合而设立国防最高会议”。翌日，中政会正式决定设置国防最高会议，以其为“全国国防最高决定机关”。国防最高会议以军委会委员长蒋介石为主席，中政会主席汪精卫为副主席。

国防最高会议并不指挥具体的军事行动。在国防最高会议成立同时，一个脱胎于军事委员会的战时指挥机关——大本营，也在蒋介石的头脑中酝酿着。同在1937年8月，蒋在日记中曾多次斟酌大本营的组织、职权、人事及地点。关于国防最高会议，除了记录下召开会议的时间外，蒋只一次提及国防最高会议常委人选问题，对其组织与职权几乎并无筹划，两机构在蒋心中的“分量”不言自明。8月11日，即国防最高会议成立同日，中政会决议组织陆海空军大本营，并推蒋介石为大元帅“统帅全国陆海空军”。

国防最高会议与大本营是蒋介石在抗战伊始为构建国民党战时顶层设计所提出的一揽子计划，两者在功能上既互有侧重，又有所重叠。虽然建立大本营的计划在9月1日因“中国为自卫而抗战，不采宣战方式”的原因被搁置，但原有的军委会却得以改组，使原本属于大本营的相应权力也为改组后的军委会所承袭。

围绕军事指挥机构配置党政资源，有助于提高战时决策效率，更符合战时需求。9月17日，国民政府主席和五院院长联名发出训令:“由军事委员会行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥。”10月29日，国民政府主席和五院院长再次联名发出训令:“各主管机关为适应战事之各种特别设施，令行各省市地方党政机关办理者，统应先送军事委员会委员长核定施行。”可见，在“大本营-军事委员会”不断扩权的态势下，国防最高会议对国防决策上的“指挥”权，在实际运作中不免大打折扣。

但是，军委会也在不断扩权之中给自身背上了沉重的负担。9月2日，尚不知大本营计划已被搁置的军委会训练总监部副监周亚卫向蒋介石呈上了其维持军委会的建议。他认为，取消军委会的不利因素有三：“战时改组机关，发生凌乱。战务受影响，常务多停滞；改组之后，战务、常务均集权大本营，常务太繁，两者互受妨扰；以后只有军事，不论战务、常务均以大本营名义施行，其中有不便者甚多。”

在周亚卫看来，即使战时以“战务”为重，繁杂的“常务”仍亟待处理。且“自八月中战事发生后，中央政治委员会未尝开会”，为了使战时统帅尽量摆脱日常政务的烦扰、全身心投入到战争指挥当中，在为军委会（大本营）“减负”的同时，一个处理繁杂常务的机构在战时顶层设计中显得必不可少。

因此，即便没有重蹈国防委员会与中政会权力之争的覆辙，国防最高会议也摆脱不了成为下一个中政会的命运。1937年11月17日，中政会第59次常务会议决议“中央政治委员会暂行停止其职权，由国防最高会议代行”。而“国防最高会议应在军事委员会委员长所在地”的规定，在进一步巩固军委会委员长蒋介石个人集权之同时，也抬高了军委会在整个战时顶层设计中的地位。至此，以军委会为主导、国防最高会议为辅助的战时顶层设计基本确立。

国防最高委员会的组织和运行

国防最高会议的设立，的确将蒋介石从繁重的常务中解放了出来。据笔者统计，自1937年8月16日到1939年1月18日，国防最高会议共召开115次常会，身为国防最高会议主席的蒋介石从未与会，他仅出席了国防最高会议的8次全会。由于《国防最高会议条例》规定“作战期间关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序以命令为便宜之措施”，使得蒋在法理上拥有超越国防最高会议的权力，从而使得他在摆脱常务烦扰的同时，不会失去对国防最高会议及其决议的掌控。

随着战争的深入，蒋介石的领袖地位不断巩固。在1938年3月29日至4月1日召开的国民党临时全国代表大会上，蒋介石被推举为国民党总裁。随着总裁制度的确立，蒋在法理上掌握了党的绝对权力。加之其素来紧握的军权，以及通过中政会—国防最高会议所掌握的“政治指导权”，此时的蒋介石事实上已将党政军大权集于一身，其个人权力与声望已经凌驾于党政军各机构之上。对于正处权力巅峰的蒋介石来说，另起炉灶、新建一个“统一党政军指挥的最高决策机构”，似乎既不必要，又不合理。

从日记中看，蒋介石改组国防最高会议的念头，来得实在突然。1938年12月30日，蒋才在这一年里第一次提到对国防最高会议的改组，希图将其改为“执行机关”。仓促的思考，造成思绪的混乱。“大本营”组织再次进入思考范围，蒋却考虑着让“大本营与各院之合并同一或军政合并之利害如何”，担心军事指挥机构重新陷入到常务烦扰之中，违背了他对战时机构办事敏捷的期待。蒋意图重开国防最高会议全体会议，这样可能使他重新陷入到“党国元老”的空谈清议之中。至于对国防会议副主席与政治会议主席人选的思考，也使蒋错失了借汪精卫出走继续巩固个人权力的良机。可以说，直到1939年1月17日《国防最高委员会组织大纲》（草案）放在案头之前，蒋介石对如何改组国防最高会议，并没有清晰的认识。

在《国防最高委员会组织大纲》（草案）初步成型后，创建国防最高委员会的计划迅速驶上快车道。1月21日，国民党五届五中全会开幕。28日，大会决议“组设国防最高委员会”，并推举蒋为委员长。2月1日，正式公布国防最高委员会的设置。2月7日，国防最高委员会正式成立并开始运作。短短一个月左右的时间内，“全新”的战时顶层设计完成构建。

由于时间仓促，国防最高委员会在职能、组织与运作上对国防最高会议的承袭必定多过创新。

从法理来看，国防最高委员会并未突破中政会—国防最高会议一脉相传的权力边界。国防最高委员会对“立法原则、施政方针、军政大计及政务官的任免”等事务的决定权，都直接承袭于中政会。由《国防最高委员会组织大纲》第八条“国防最高委员会委员长对于党政军一切事务得不依平时程序以命令为便宜之措施”赋予的“紧急处分权”，实际上在一年半之前便一字不落出现在了《国防最高会议组织条例》之中。

从组织来看，国防最高委员会的创新同样有限。与国防最高会议相同，国防最高委员会也设置了常务委员会，其委员虽较前者涵盖面稍窄（仅包括国民党中央执行委员会和中央监察委员会常委、国民政府五院正副院长及军委会常委），但如果加上新设立的“执行委员”（包括中央党部各部部长、军委会下属各部部长及行政院各部部长等），则与国防最高会议委员的组成范围几无差异。

在运作上，国防最高委员会也没有刷新自中政会—国防最高会议延续而来的低效。国防最高委员会常务会议的会议流程亦由报告事项、讨论事项和处理事项组成，与国防最高会议的常务会议并无二致。在国防最高委员会运作八年所通过的决议中，有关财政、内政和立法的决议最多，仍着重于处理琐碎常务。

每次国防最高会议的常务会议任务都十分繁重。国防最高委员会虽规定每周召开一次常务会议，但在实际操作中却只能做到两周一会。会议密集程度的变化直接影响每次会议的工作量。据笔者统计，国防最高会议共召开115次常会，每次常会平均要审议报告、讨论和处理等事项约16.3件。国防最高委员会则一共召开231次常务会议（含一次与国民党中央委员的“联席谈话会”），每次常会平均要审议各类事项25.8件。在231次常会中，审议议题超过40件的常会有36次，其中超过70件议题的常会就有5次，最多的一次是1941年1月27日召开的第51次常会，共审议各类事项77件。

漫长的会议、琐碎的常务使蒋介石并未全身心参与到国防最高委员会的运作之中。前文述及，蒋介石因战事繁忙，从未参加国防最高会议的常务会议。这一状况在国防最高委员会时代有所改观，但其出勤率仍然不高。据笔者统计，蒋共计出席64次常务会议，出勤率仅为27.8%。更值得玩味的是，在审议议题超过40件的36次常会中，蒋介石仅出席6次，出勤率仅16.7%；而在审议议题不足10项的33次常会中，蒋却主持了其中的18次，出勤率高达54.5%。由此可见，国防最高委员会如同之前的国防最高会议，继续帮助蒋介石纾解繁重的日常政务，缓解了他部分的工作压力。

不过，蒋介石往往会选择关键的时间节点出席国防最高委员会的常务会议。1941年12月9日召开的第73次常会，由于太平洋战争刚刚爆发，蒋介石亲自与会讨论对日、德、意三国宣战的问题。围绕五届十中全会的召开，蒋介石先是出席第98次常会，讨论国民党中央常务委员的改选，又在两周后出席第99次常会，商议如何将全会决议加以落实。在1944年豫湘桂战役打响后，蒋介石连续21次出席国防最高委员会常会，前后长达9个月。可见，在尽量远离琐碎常务的同时，蒋介石仍能运用国防最高委员会牢牢掌握党政重大事项的决策权。

综上所述，从职权、组织与实际运作上的角度观察，国防最高委员会对中政会—国防最高会议的承袭远多于创新。难怪王世杰当时就认为国防最高委员会在组织与职权上“与原来国防最高会议，初无甚大之差别”。

既然如此，蒋介石为何要如此仓促地创设国防最高委员会呢？

智囊团队和幕僚组织

国防最高委员会的创建，既是蒋应对汪精卫及其追随者出走的手段，又通过在其下设立秘书厅、专门委员会等参谋机要机构，使蒋介石的个人集权得以进一步巩固。1939年1月30日，蒋介石决定“派岳军（即张群）筹备最高国防会议”，并任命其出任国防最高委员会的首任秘书长。

张群之所以在国防最高委员会的创建中扮演重要角色，笔者认为有如下原因。首先，作为蒋介石的结拜兄弟，多年共事的经历使得张群更能了解蒋介石的希冀并将之“落地”到位。其次，身为“政学系”领袖的张群，能从同僚处汲取很多切中要害的建议，从而不断完善所拟方案，又能借“政学系”的人际网络延揽更多学界人才。最后，曾任中央政治委员会和国防最高会议秘书长的张群，对最高决策机构的架构与运作模式相当熟悉，从而“充分发挥国防最高委员会的权力”。可见，在蒋心中，张群都是国防最高委员会秘书长的恰当人选。

相较国防最高委员会，蒋介石对秘书厅似抱有更大的期待。在蒋的构想中，秘书厅应该是“与军委会办公厅与铨叙厅”一起“编组成为党政军各机关之发纵总机关”。1939年2月4日，蒋约张群及军委会办公厅主任贺耀祖商谈“办公厅办法”，并于当日致电二人，指示“国防最高委员会秘书厅与军委会办公厅之工作任务，切实研究分工合作之办法，并须合厅办公，不致有重复之弊”。

为更好地推动各项工作开展，张群为秘书厅选任了一批堪称骨干的中层干部。前山东省政府秘书长胡家凤、前汉口市长吴国桢、常年担任中政会秘书的立法委员狄膺和前湖北省政府秘书长卢铸，被任命为秘书厅第一批室处长。以上干部普遍具有较高学历、大多具有丰富的秘书工作领导经历，且几乎都曾与政学系领袖杨永泰、张群等人共过事。因此，胡家凤等人既有能力，又值得信任，在秘书厅草创之处，对张群帮助甚多。

在搭建“骨架”的同时，张群对于秘书厅的“血肉”——基层工作人员的选取，亦十分用心。除接收原中政会秘书处人员、并严选前重庆行营的人员外，秘书厅还调用了国民党其他党政机构的工作人员。这其中既有刚刚工作的新人，更不乏如朱云光、吴炼才等自国民革命时代就参加国民党的资深秘书。秘书厅在1940年改组之前一直保持着130人以上的规模，其规模较中政会秘书处和国防最高会议秘书处都更为庞大。

在负责领导实际工作的同时，张群也在秘书厅内为蒋介石建立了智囊团队。早在1933年，蒋介石就在南昌行营内设置“侍从高级参谋室”，后衍生为军委会侍从室。在国防最高委员会构想的同时，蒋介石也在思考如何改组侍从室。而秘书厅参事的设置与选拔，正是张群在秘书厅职能上对蒋需求的响应。秘书厅设参事6至8人，掌握“设计审核视察等事项”，从事专项研究。邓汉祥、邱椿、王化成、浦薛凤、黄少谷和吴景超先后被任命为秘书厅参事。这些参事，大多具有高学历及专业研究背景，如浦薛凤毕业于美国哈佛大学、时任国立清华大学政治系主任，其中也有身居政府要职者，如黄少谷时任监察院监察委员。

有了人才，就要让他们“人尽其用”，研究机构的设立就是为他们所提供的“舞台”。在国防最高委员会先后设置的若干研究机构之中，各专门委员会的资格最老、历时最久、涉及专家较多、任务也较为繁重。各专门委员会创立于1935年12月，及至抗战初期，各专门委员会“久已停顿”，内迁重庆之后才得以逐步恢复。据统计，各专门委员会至少每周召开一次讨论会，如法律、财政等专门委员会由于需要审议大量法案，每周需召开两到三次讨论会。不过，即便是在设立“出席费”的情况下，委员们却以本职繁忙为由纷纷告假，无法保证出勤率。对于待审查的案件，“并无委员预为研究”，“一切均悉开会审查”，实在难以保证审查结果的专业性。

按照《国防最高委员会组织大纲》规定，国防最高委员会代行中政会职权，因此将仍在运作的法制、外交、财政、经济和教育等五个专门委员会转隶国防最高委员会。对于专门委员会，张群并不打算因循旧规、放任自流，1939年4月27日，他向蒋介石提出了整理各专门委员会的报告。在报告中，张群建议取消“出席费”，用制度而非金钱约束委员的纪律；为了使各专门委员会的审查更专业、委员时间更充裕，张群在建议控制委员人数的同时，于每个委员会至少设置三名“专任委员”并给发薪资，对于本职繁忙的委员，张群建议予以撤换，出勤率最低的经济与教育委员会撤换委员最多，分别达8人和11人。

张群的建议得到了蒋介石的批准，各专门委员会得以焕然一新。据陈布雷统计呈报，自秘书厅成立到1941年5月的两年之中，负责审查中央地方预算决算等任务的财政专门委员会共计审查案件1500多件，负责战时法规核拟工作的法制专门委员会则完成了约700件。可见，各专门委员会的工作状况改进明显，都发挥着重要的参谋作用。

（本文首刊于《抗日战争研究》2019年第1期，原题《蒋介石国防最高委员会的创建》，作者张燚明为复旦大学历史系博士生。本文已经作者删改，原文注释从略，澎湃新闻经授权发布。）