美国那点事丨特朗普怼“庇护城市”，“深挖细抠”总统行政权

3月以来，由于美墨边境羁押的非法入境移民数量创下新高，美国土安全部不得不在羁押期满后释放部分非法移民。4月11日，美媒援引内部人士消息报道称，特朗普曾建议国土安全部将非法移民送至“庇护城市”（Sanctuary Cities）安置；4月12日，特朗普通过电视和社交网络承认了这一提议，认为“既然民主党的庇护城市总喊着要人，我们可以无限量供应”、“左翼应当非常欢迎才对”。

特朗普此次怼上“庇护城市”，可以看作他在2017年停止对部分“庇护城市”的联邦执法拨款的行政令受挫的后续动作。尽管从数据分析来看，特朗普“庇护城市”=非法移民“大本营”的逻辑并不成立，但特朗普的目标显然不仅仅是针对非法移民那么简单。

“庇护城市”≠非法移民“大本营”

“庇护城市”运动起源于上世纪80年代初。当时，拉美多国内乱导致大量人口赴美寻求庇护，其中部分通过非法途径进入美国并滞留，成为非法移民，美国部分州随后以立法方式宣布本州或县市为“庇护州”、“庇护城市”，供非法移民工作、生活。

移民研究中心（Center for Immigration Studies）的数据显示，截至今年3月，全美共有27个州含“庇护城市”，县、市一级的“庇护城市”178座。从分布结构上看，“庇护城市”主要集中于东西海岸及部分中西部农业州；从分布绝对数量上看，排名前六的州分别为俄勒冈州（32个）、加利福尼亚州（20个）、华盛顿州（19个）、宾夕法尼亚州（17个）、科罗拉多州（15个）以及爱荷华州（14个）。

皮尤研究中心（Pew Research Center）的数据显示，在各州分布方面，非法移民量排名前六的州分别为加利福尼亚州（20.6%）、德克萨斯州（15%）、佛罗里达州（7.2%）、纽约州（6.8%）、新泽西州（4.4%）以及伊利诺伊州（3.7%），该六州的非法移民数量占全部非法移民的57.7%。

对比两组数据不难发现，“庇护城市”广布的前六州和非法移民集聚的前六州，除加州外，再无交叠。同时，全美178座“庇护城市”中，德克萨斯州全境无一座，佛罗里达州和伊利诺伊州各有两座，新泽西州仅有四座，但是该四州的非法移民数量占全美非法移民总量的三成。

上述事实说明，非法移民并不必然集聚在“庇护城市”，非“庇护城市”也不见得就不吸引非法移民。单从这一角度看，特朗普在逻辑上将“庇护城市”默认作非法移民的“大本营”，进而威胁“要多少给多少”，实在是找错了靶子。

2016年，全美GDP排名前六州分别为加利福尼亚州、德克萨斯州、纽约州、佛罗里达州、伊利诺伊州和宾夕法尼亚州。将该排名与2016年非法移民分布排名进行比对可以发现，除新泽西州（GDP排名第八）外，非法移民分布最密集的五个州，其GDP水平也排名前五，即经济总量越大的州，对非法移民越具吸引力。

因此，是否系“庇护城市”并不是非法移民选择落脚地点的核心考量因素，城市的发展水平以及区位特征才是，即非法移民往往根据本族裔在全美的分布习惯、自身技能与城市的匹配性来选择落脚地，这也是经济总量大且毗邻边境线（或海岸线）的加州、德州、佛州成为非法移民首选落脚地点的根源，而“庇护城市”广布但经济欠发达且身处内陆的爱荷华州，并不受移民的欢迎。

在此背景下，即便特朗普政府决意将非法移民定点投送至“庇护城市”，他们也必然再度“以脚投票”，重新回到那些经济发达州——即便州内并无“庇护”。

多面存在的“庇护城市”

特朗普一直将非法移民与毒品犯罪、人口贩卖及枪支暴力挂钩，而“庇护城市”由于对联邦执法部门（主要是国土安全部移民及海关执法局）采取“有限合作”姿态，除非法移民涉及重大犯罪，常常拒绝向联邦执法部门提供非法移民信息或拒不配合联邦执法部门的“羁押”要求，这让特朗普对“庇护城市”久有不满。

2017年上任伊始，特朗普便签署了旨在“加强国内安全”的第13768号总统令，要求停止对部分“庇护城市”的联邦执法拨款。之后，以旧金山为首的多个“庇护城市”对该行政令提起诉讼；同年9月，联邦法院裁定“停止拨款”无效，实际上废止了该行政令。此番，特朗普再度攻击“庇护城市”，可视作其2017年行政令的后续动作。

实际上，在今年初因移民问题引发的长达35天的政府停摆期间，媒体、智库已经充分论证过非法移民与犯罪率不相关。早在2017年11月，来自哥伦比亚大学、北卡罗莱那州大学和美国移民理事会的三名社会学学者针对“庇护城市”的一项调查显示：“庇护政策”与犯罪率之间也无联系；由于“庇护城市”通常规定政府雇员不得询问移民的身份状态，非法移民不担心因身份暴露而遭羁押，从而敢于就业、就医、就学或在遇险时报警，其各项权益往往能得到更好的保障。

毋庸讳言，作为非法移民集聚地和“庇护城市”代表的加州旧金山市，其在公共服务与社会治理方面确实面临压力。然而，“大城市病”生发的根源，恰是其成为大城市的原因，即全球资本、人口向大都会的流动；在这一浪潮面前，“非法移民”最多是“随波逐流”以起哄抬之效而并非“原罪”。如果非法移民悉数返乡，“大城市病”恐怕依然难解，还可能因低端工作无人从事而滋生新的问题。

“大城市病”的另一面，是传统县、市、乡镇的凋敝，典型如美国中西部农业州和五大湖地区工业市的“铁锈化”。以“庇护城市”总量全美排名第六农业州爱荷华州为例，该州众议员竞选人Scholten4月8日在“今日美国”（USA Today）撰文指出，该州农业、建筑业、制造业长期依赖96000名移民，在农忙季节操作一个贮藏粮食的谷物塔需要40名劳动力，但“一个美国人都不愿申请”。

很显然，Scholten口中的移民不可能完全是手续齐备的合法移民，爱荷华州的14个“庇护城市”也一定意识到非法移民的巨大劳动力价值。然而，随着包括非法移民在内的人口向GDP大州和一线都市集聚，即便有14座“庇护城市”，爱荷华州多县已“空心化”、“无人化”。Scholten认为，对于爱荷华州而言，移民不是“满了”，而是短缺。

因此，在宗教迫害与种族歧视已经成为绝对的“政治不正确”的今天，“庇护城市”映照的更多是经济功能而非价值关怀。除加州外，“庇护城市”与非法移民分布的严重“非对称性”，恰恰证明了部分“庇护城市”对非法移民存在客观需求（这也是美国移民法律至今未能大动的根源）。从该角度看，特朗普对“庇护城市”搞“非法移民”推送，甚至有其合理性。

当然，特朗普的“优先关切”显然不是爱荷华州，他不会真想以“定点推送”的方式给农业州输入劳动力。其借“非法移民”为题的矛头所向，是威胁以旧金山、纽约、西雅图为代表的经济发达、对移民态度开放且作为“庇护城市”的民主党人。他试图在此类“庇护城市”和“非法难民集散地”之间划等号，将此类都市面临的“大城市病”归因于“非法移民综合征”，进而通过“定点推送非法难民”恶化大城市病为恫吓，逼迫民主党在移民政策和“庇护城市”问题上表态或妥协，从而起到证明民主党移民政策“两面性”的效果，在其白人选民和少数族裔选民之间制造分裂。

无处释放的总统行政权

3月中旬，在“紧急状态”遭国会反对后，特朗普对国会意见行使了总统否决权，这标志着其在移民问题上告别了国会，转而在总统行政权范围内寻求出路：3月末，他因不满美墨边境羁押移民数量的激增，威胁停止对移民主要来源国“北三角”国家（萨尔瓦多、洪都拉斯、危地马拉）的援助；他以关停美墨边境和给墨西哥进口汽车加征25%的关税为要挟施压墨方，要求后者疏解边境积压难民；他授意高级助手米勒跳过国土安全部部长尼尔森，直接对该部下设移民及海关执法局、海关及边境保卫局提要求；在参议院已准备就移民及海关执法局代理局长Vitiello进行正式任命投票时，他以Vitiello不够“强硬”为由突然收回对其提名。

此番，在2017年叫停对“庇护城市”拨款失败的情形下，再度提出将非法移民送至“庇护城市”集中安置，可视作特朗普对于行政权受限的一次情绪宣泄，或对于行政权边界的一次非理性挑战，同时此举也在预言，特朗普对于总统行政权的“挖潜”，将不会止步。

4月9日，CNN援引美国防部官员的话称，位于亚利桑那州尤马市（Yuma）和德克萨斯州阿尔帕索市（El Paso）的两段合计长达57英里的边境墙将于5月底开建，预计耗资10亿美元。值得注意的是，该两项工程款虽来源于国防预算，但与“紧急状态”无关；这意味着，若“紧急状态”如期发力，将另有36亿美元被投入边境墙——届时，“特朗普墙”的累计投入额将达46亿美元，此一数字已接近于特朗普早期试图通过国会达成的拨款要求（57亿美元）。考虑到国防部代理部长沙纳汉在“紧急状态”上对特朗普的坚定支持，如无意外，2020年大选之前，百英里以上的美墨边境墙将告竣工。

特朗普对于总统行政权的“深挖细抠”，并不局限于边境与移民问题。以能源领域为例，为防止石油和天然气开采及运输管道建设过程中产生水体污染，1972年《净水法案》(Clean Water Act)401条款赋予各州以审核权。近年来，多个民主党控制州根据该法叫停了州内天然气管道建设工程，引起传统能源行业不满。4月9日，特朗普在德克萨斯州签署总统行政令，要求环保署研究制定“指导意见”以限制州级审核权，从而间接为石化行业“松绑”。

截至目前，特朗普已经签署了104项总统行政令（奥巴马八年执政签署了276项），虽然总统行政令常因试图绕过法律而遭起诉、叫停以至于无法实现白宫意志，但不容忽视的是，行政令足以“将水搅浑”，起到“似是而非”的效果。

例如，特朗普最近签署的针对石化行业的“松绑令”必将遭到多州反对且可能最终“对簿公堂”，但签署行政令这一行为本身已足以回应传统能源行业这一特朗普的基本盘，甚至让部分选民产生“已松绑”的错觉。同样的，此前未能叫停对于“庇护城市”的联邦执法拨款，如今通过威胁“定向安置非法难民”，也可起到震慑“庇护城市”、挽回颜面进而回应基本盘的效果。

扩张的总统行政权固然有助于实现“白宫意志”，但在以制衡为核心逻辑的权力架构之下，美国总统权的扩张，也引起了国会、行政团队和州级地方力量的反弹。

在国会，以“紧急状态”为界，特朗普与共和党国会党团的矛盾在3月以来呈公开化的趋势，共和党控制的参议院围绕美联储委员人选提名、“共和党版本”医保法案等问题，均流露出与总统不一致的看法；在白宫，虽然外界对于特朗普团队人事更迭和“代理”成风早习以为常，但尼尔森的离职，让人深感“即使是政府中最激进的声音，对总统而言也不够激进”，部分文官对于总统跳过内阁部长通过亲信幕僚直接向自己下达命令“感到危险”；在州层面，民选州长对于来自华盛顿的意见有着天然的警惕，早在特朗普签署石化行业“松绑令”前，去年12月8日，西部州长联盟便携手多家环保机构联名致信环保署，劝其尊重《净水法案》，三思而后行。

在各方都无意妥协的情况下，因总统行政权的扩张而引发的骚动，最终归宿可能都在法院。一切走向法庭，或将成为华盛顿政治的新常态。