贺艳：建设美丽北京的行动指南
作者：贺艳，中共北京市委党校、北京行政学院经济学教研部副教授，北京高端服务业发展研究基地研究员
摘要
北京作为首都，生态文明建设仍面临诸多挑战。要坚持以习近平生态文明思想为指导，落实生态文明建设的法治观、发展观、全民观、系统观等，加强首都生态文明建设，加快建设“天蓝、水清、土净、地绿”的美丽新北京。这是落实北京新总规和首都城市战略定位、加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平的必然要求，也是建设国际一流和谐宜居之都的重要内容。
北京生态文明建设成效显著
北京的生态文明建设关乎国家和首都形象，关乎城市品质，关乎民生福祉。近年来，北京致力于解决大气污染等“大城市病”，进行生态建设和环境改善，推进生态文明建设，努力提升市民对生态环境的获得感。
空气质量明显好转。北京下大力气治理大气污染，建立了较为完善的大气污染防治标准体系，出台了加快清洁能源改造的多项政策。例如，对企事业单位征收排污费，形成“倒逼”机制；制定“清洁空气行动计划年度任务分解”和清洁空气行动计划考核办法，组建环保警察队伍，形成监督机制。完善工作机制，多方联动推进北京空气质量持续改善。2018年北京PM2.5年均浓度为51微克/立方米，同比下降12.1%。空气质量达标天数占比62.2%，其他污染物指标也明显下降。
能源结构调整加快。2018年北京淘汰退出不符合首都功能定位的一般制造业和污染企业656家，分类清理整治“散乱污”企业498家。持续推动能源结构清洁化，完成450个村的煤改清洁能源工作，全市集中供热清洁化比例达到99%以上。此外，实施淘汰老旧机动车、推广新能源汽车、企业“环保技改”工程等措施，大大改善了北京的能源结构。
生态环境大幅提升。持续开展百万亩平原造林、大规模风沙源治理工程。2018年，全市新增人造林26.9万亩，新增城市绿地600公顷，初步形成规模化的环北京绿色屏障。此外，通过街头巷尾环境治理，2018年北京拆除违法建设腾退土地6828公顷，整治“开墙打洞”8622处，城市环境面貌得到极大改善，生态环境得到显著提升。
京津冀生态联防联控取得进展。京津冀大气污染治理合作领域逐步扩大，由开展空气重污染预警会商、区域环境联动执法，扩展到标准、政策、资金等领域的全面合作。建立京津冀大气污染防治对接合作机制，成立区域大气污染防治专家委员会，搭建区域大气污染联防联控信息共享平台，加强区域联动执法。京津冀生态环境协同治理成效不断巩固，2018年新增京冀生态水源保护林10万亩，区域PM2.5平均浓度为60微克/立方米，同比下降11.8%。建立完善了水污染应急联席制度和信息通报机制，水污染防治协作不断加强。
北京生态文明建设面临严峻挑战
空气质量持续改善任务艰巨。2018年北京PM2.5年均浓度完成了国家“大气十条”60微克/立方米的目标任务。但空气质量的改善基础不牢固，遇到不利气象条件，区域性重污染天气时有发生。影响北京空气质量改善的污染源主要有机动车保有量继续增加、大气污染的区域传输，以及扬尘源、工业源等几个方面的原因。北京机动车年排放污染物90万吨左右，是大气的主要污染源之一。据统计，2018年北京PM2.5主要来源中，三分之一为区域传输。但是，随着污染级别的增大，区域传输呈明显上升趋势。长期来看，北京空气质量改善仍将是长期和艰巨的过程。
节能降耗与发达国家相比差距明显。近年来，为推进产业转型升级和疏解非首都功能，北京对高耗能行业实行关停并转和禁限政策。2017年北京工业比重为19%，万元GDP能耗0.264吨标煤，同比下降4.01%，为全国最低。万元GDP水耗为14.1立方米，下降4.65%。随着发展效率的提高，2018年北京单位地区生产总值能耗下降3.5%左右，能源利用率在全国处于领先水平，但与发达国家相比仍有较大差距。从万元GDP能耗看，北京是纽约州的1.5倍，是东京的5.9倍，差距较大。从能源使用结构看，2017年北京煤炭能源消费比为5.65%，距发达国家煤炭消费比例5%以下还有差距。从可再生能源的利用看，2016年北京可再生能源占比6%，发达国家均在10%以上，德国接近20%， 还要加大可再生能源的利用比重。
生态环境治理力度尚需加大。北京以河长制为抓手，着力构建治水管水长效机制，促进了水环境的综合治理，但仍面临巨大压力。北京河湖生态用水严重匮乏，水生态十分脆弱，散乱污企业整治、面源污染治理、水生态空间管控、黑臭水体治理、截污治污和管网建设等任务十分艰巨。垃圾资源化利用有待进一步提高。2017年北京建筑拆除5985万平方米，产生建筑垃圾约3000万吨，而建筑垃圾资源化率只有15%左右，相关企业不足10家，与欧盟国家90%的利用率相去甚远。生活垃圾的处理主要靠填埋，资源化率58%，利用率较低。不少乡村环境建设与“美丽乡村”建设和国际一流的和谐宜居之都的标准尚有较大差距。
京津冀生态文明建设区域协同发展力度有待加大。京津冀生态文明建设协同发展取得了一定成效，但区域行政区划的分割、生态保护与经济发展的矛盾、体制障碍等因素仍然比较突出。京津冀区域生态文明建设尚处于各自为战的状态，协同度远远不够，运作效率比较低，距离预期目标差距较大。目前，京津冀区域生态环境状况仍不容乐观，存在水资源短缺与水体污染并重、空气质量亟待改善、生态服务功能不足等问题。这需要打破行政壁垒，在产业布局与梯度转移、生态补偿机制、产业分工与合作、环保标准的评价和反馈等方面建立协同发展的长效合作机制，推进京津冀生态文明建设。
以习近平生态文明思想指导北京生态文明建设
北京生态文明建设要以习近平生态文明思想为指导，以保障和改善民生为出发点，加强首都生态文明建设，加快建设“天蓝、水清、土净、地绿”的美丽北京。
落实“实行最严格生态环境保护制度”的法治观，完善生态文明制度建设。制度建设代表生态文明的“软实力”，生态文明建设必须依靠制度和法治。习近平总书记多次讲到“保护生态环境必须依靠制度、依靠法制”，强调“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”。北京的生态文明建设要始终坚持贯彻落实“实行最严格生态环境保护制度”的法治观。其一，制定完善相关法律制度。生态文明建设涉及面广，需要制定或修订针对性强、覆盖面广、保护力度大的制度法规。北京出台了《关于全面提升生态文明水平，推进国际一流和谐宜居之都建设的实施意见》《北京市生态文明体制改革路线图时间表》《北京市大气污染防治专项责任清单》等，今后还需要不断完善和加强落实。其二，完善生态考核体系。要将生态文明建设作为政绩考核的“绿色标尺”，制定实施分级分区分类的考核体系。强化生态文明建设目标责任制，完善社会评价监督体系。2017年，北京发布了《北京市生态文明建设目标评价考核办法》《北京市绿色发展指标体系》和《北京市生态文明建设考核目标体系》，完善了首都生态文明制度体系。其三，健全生态补偿机制。要全局统筹，建立生态环境共享共建机制，积极探索不同类型的生态修复补偿机制。
践行“绿水青山就是金山银山”的发展观，推动形成绿色发展方式。金山银山和绿水青山的关系，就是要正确处理经济发展与生态环境保护的关系，是坚持绿色发展、推动生态文明建设首先必须解决的重大问题。习近平总书记指出：“生态环境保护的成败，归根结底取决于经济结构和经济发展方式。”“绿色发展是生态文明建设的必然要求，代表了当今科技和产业变革方向，是最有前途的发展领域。”北京应充分依靠科技创新资源优势，推动绿色产业发展。其一，构建高精尖经济结构。坚持减量发展和高质量发展，以发展“三城一区”为抓手，优化创新创业生态链，形成科技创新发展带。聚焦高精尖产品，推动绿色智能发展。建立保障绿色生产和消费的法律制度和政策，构建市场导向的绿色技术创新体系，面向市场需求促进绿色技术的研发、转化、推广，用绿色技术改造形成绿色经济。其二，推进空间结构绿色转型。按照北京新总规对城市空间结构规划“一核一主一副、两轴多点一区”的总体要求，对核心区、中心城区、城市副中心、生态涵养区等严格实行不同的发展策略。其三，促进能源结构绿色转型。推进能源生产和消费革命，推进资源的全面节约和循环利用，推行绿色清洁生产，推动重点领域建立健全节能、降耗、减污、增效的长效发展机制，实现生产系统和生活系统的循环衔接。
强化“共同建设美丽中国”的全民观，引导公众参与生态文明建设。公众参与是生态文明建设的基石。习近平总书记指出：“生态文明建设同每个人息息相关，每个人都应该做践行者、推动者。”近年来，北京市民的环境意识和环保践行度不断提升，但日常公众参与环境保护行为依然欠缺，环保意识尚未充分体现在实际行动中，还要继续加大公众积极参与生态文明建设的引导力度。信息公开是公众参与的前提条件，北京应利用信息技术、物联网、云计算方面的优势，建立生态安全、污染防控方面的数据信息通报，共建互联互通的环境信息大数据平台，为公众参与生态保护提供渠道，保障公众的环境知情权和参与权。习近平总书记指出：“要加强生态文明宣传教育，把珍惜生态、保护资源、爱护环境等内容纳入国民教育和培训体系，纳入群众性精神文明创建活动，在全社会牢固树立生态文明理念，形成全社会共同参与的良好风尚。”要在加强大中小学生的生态文明教育的同时，把生态文明教育纳入党政干部培训体系，增强全社会的生态保护意识。大力宣传首都市民文明公约，提高公众的节约意识、环保意识、生态意识，推动消费方式绿色转型。倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费和不合理消费，使绿色消费成为每一个公民的责任，自觉为美丽中国建设作出贡献。形成包括政府、企业、公众、社会组织在内的主体多元化合作和监管工作机制。对公众反映的生态破坏、环境污染等问题，要认真对待、切实解决，要不断加大惩治力度，提高违法门槛，真正增强全社会的生态意识，营造爱护生态环境的良好风气。
树立“山水林田湖草是生命共同体”的系统观，加强京津冀生态文明建设区域合作。山水林田湖草是生命共同体，要按照系统工程的思路，全方位、全地域、全过程地开展生态环境保护建设。要做好整体谋划、通盘解决，既要对本地区的大气、水、垃圾等生态问题进行综合治理，又要加强京津冀区域合作。习近平总书记指出：“着力扩大环境容量生态空间，加强生态环境保护合作，在已经启动大气污染防治协作机制的基础上，完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制。” 京津冀地区是一个“同呼吸、共命运”的生态共同体，加强京津冀地区生态建设和环境保护也是北京生态文明建设的重要任务。首先，要推动区域绿色产业发展。京津冀三地应研究制定统一的绿色产业发展规划，统一产业标准，形成京津冀绿色产业的共同目标。提高新增产业门槛，制定产业发展负面清单，加大对现有存量的压、转、改，尤其是对高耗能、高污染项目，利用技术推动区域产业升级。其次，加强区域生态文明制度建设。京津冀三地应梳理、对接现有的法律法规，修订与生态文明发展不相符合、不相适应的条文，加强生态环保领域的地方性法规的制定和协调，尝试跨地区的联合立法。再次，加强区域生态环境共治。加强以打赢蓝天保卫战为重点的区域污染联防联控、联保联治和生态共建，推动实施区域大气污染治理规划，建立污染传输预警体系，推进跨界河流污染共治。
本文发表于《前线》杂志2019年第4期，图片来源于北京日报、网络，转载请注明微信公众号：前线理论圈（ID：qianxiantheory）