国研中心｜长三角人口流入趋稳，推进一体化现有利时间窗口

区域人口格局和人口结构的变化趋势是推进长三角一体化发展需要做好先期研究的重要基础性课题。一体化是手段和途径，其根本目标是提高区域各类资源、要素的配置效率，提升区域居民工作、生活的便利度，增强区域的发展活力和整体竞争力。

要实现这一目标，一体化发展重点要解决好“畅通”和“布局”两大任务。对于增强区域畅通性，各方已有比较充分的认识，比如基础设施联通、要素市场一体化、市场准入标准和监管的统一、公共服务接续便利化、规划和政策的统筹等，目前正在加快推进。但要有效实现一体化发展目标，“布局”是一个与“畅通”同样重要甚至更为重要的工作。这好比一个城市，即便拥有发达的基础设施、一体化的交通管理，但如果城市功能分区是混乱无序的，城市运转一定是效率低下、困难重重。区域基础设施、公共服务等软硬件联通性建设，必须以科学合理的布局为前提，而区域人口格局特征和变化趋势是区域科学布局需要考虑的最重要因素。

因此，分析梳理近年来长三角地区人口增长、人口流动格局和人口结构特征的变化，可以为研究制定新时期长三角一体化发展相关政策提供参考。

长三角地区在全国人口格局中的地位变化

（一）长三角地区总人口相对全国人口规模已趋稳定

改革开放以来，长三角地区是我国经济发展速度最快的区域之一，但在2000年之前，长三角地区的人口聚集效应没有显著发挥。1999年，长三角一市三省总人口1.94亿，占全国人口比重15.42%，比1981年低了0.57个百分点（图1）。

2000-2010年是长三角地区人口相对全国增长最快的一段时期，期间区域总人口年均增长197.8万人，占全国人口比重于2010年上升到16.09%，达到改革开放以来的最高点（图1）。

2010年后，东部地区除长三角以外的区域仍在集聚人口，但长三角相对全国的人口比重已趋稳定。2011-2017年，京津冀、珠三角（按广东省统计）地区的人口占全国人口比重分别上升了0.29、0.25个百分点，但长三角地区的人口占全国人口比重稳中微降0.01个百分点，在2017年达到16.08%（图1）。

（二）上海、江苏人口比重下降，浙江人口比重稳中微升，安徽成为长三角人口增长主要支撑。

分省来看，上海、江苏占全国人口比重分别于2014、2010年达到高点后开始下降，2017年上海市人口绝对数量出现下降。安徽占全国人口比重在2012年后由降转升，浙江省占全国人口比重则保持平稳上升态势。2013-2017年，安徽、浙江两省常住人口分别增长267万人、180万人，占同期长三角地区人口增量的45.0%、30.3%（图2）。

从区域内主要城市来看，杭州、宁波、合肥是长三角地区近年来人口增速最快的。2017年，杭州、宁波、合肥三市人口分别增长了28万人、13万人、9.6万人，而南京、苏州、无锡三市人口分别仅增长6.5万人、5.8万人、2.4万人，上海市人口则下降了1.7万人。

（三）产业高度提升、工资收敛从长期影响区域就业和人口增长。

长三角地区人口增长减缓不是短期变化，而是在产业结构升级、劳动力价格区域收敛等因素影响下的长期趋势。

从产业结构来看，除安徽省以外，长三角地区制造业已在相当程度上实现了从劳动力密集型一般制造业向资金、技术密集型制造业的转变；服务业当中，金融、信息技术、科技、教育等现代服务业的比重不断上升。产业升级引发的就业结构调整对长三角地区人口增长格局具有重要影响。2014年至2017年，上海、江苏、浙江、安徽城镇单位就业人员总数分别下降了16.6万人、117.8万人、48.2万人、5.5万人。分行业看，四地制造业、建筑业城镇单位就业人数合计分别下降了40万人、112.3万人、76.6万人、6.7万人，相当于各自城镇单位就业下降人数的241.6%、95.4%、159.1%、120.6%；而四地服务业城镇就业分别增长了20.9万人、8.5万人、32.7万人、12.9万人。在制造业、建筑业就业大幅下降的情况下，服务业就业能够及时补位，是浙江、安徽就业和人口稳定增长的重要支撑（表1）。

表1 长三角一市三省2014-2017年城镇单位就业人数变化

从劳动力价格来看，随着我国不断发展统一开放竞争有序的市场体系，城镇就业人员工资水平的区域差异有明显收敛。2017年，上海、江苏、浙江、安徽人均GDP分别为12.7万元、10.7万元、9.2万元、4.3万元，相当于全国人均GDP的2.14倍、1.81倍、1.55倍、0.73倍。但是从城镇单位就业人员平均工资来看，一市三省工资水平分别相当于全国平均水平的1.75倍、1.05倍、1.09倍、0.88倍，其中，制造业工资水平分别相当于全国平均水平的1.64倍、1.12倍、1.01倍、0.92倍。除上海以外，长三角地区的城镇工资水平特别是制造业工资水平与全国平均水平差异已经很小（表2）。

表2 长三角地区2017年人均GDP和城镇工资水平（相对全国平均）

长三角地区人口流动规模与格局近期特征

（一）流动人口比例总体持续趋降

根据人口普查和抽样调查数据计算，2010年上海、江苏、浙江、安徽流动人口比例分别为55.1%、23.2%、36.6%、11.9%，至2017年，一市三省流动人口比例分别为52.8%、21.3%、31.7%、 13.2%，除安徽省以外都有不同程度的下降。

横向比较，目前上海仍是全国流动人口比例最高的区域，浙江省流动人口比例也显著高于全国平均水平（19.2%），但江苏省流动人口比例已接近全国平均水平，安徽则明显低于全国平均水平（图3）。

（二）区域内流动人口呈现“分片集聚”特征

根据国家卫健委提供的2017年全国流动人口动态监测数据，对长三角区域重点城市的流动人口来源地构成进行分析，能够发现长三角区域内部的人口流动格局具有如下特征：

上海市吸纳的长三角流动人口主要来自长三角北翼。上海市前五大域内流动人口来源地中全部来自江苏、安徽，长三角南翼的浙江无一城市入列。上海市流动人口第一来源地，不是毗邻的苏、锡、常，而是位于苏中的盐城（表3）。

苏州对省内流动人口吸纳能力大于南京，南京更多吸纳来自安徽的流动人口。南京流动人口第一、第二、第五来源地分别是安徽的马鞍山、亳州、安庆，来自三市流动人口合计比例达到33.4%。苏州流动人口第一来源地是江苏省内的盐城，占比高达29.8%，前五来源地有亳州、合肥两个安徽城市，来自两市流动人口比例为17.8%（表3）。

杭州、宁波的流动人口以省内为主、以安徽为辅。杭州市流动人口第一来源地是自身郊县。前五来源地中，三个省内城市流入人口比例合计达到35.5%，两个安徽城市流入人口比例合计为18.2%。宁波市流动人口第一来源地是省内的台州，流入人口占比高达32.5%，前五来源地中，四个省内城市流入人口比例合计达到47.3%，唯一一个安徽城市亳州流入人口比例为22.4%。综合江苏、浙江的情况来看，跨长三角南北两翼流动的人口较少，长三角两翼的人口流动表现出一定的独立性（表3）。

合肥的流动人口前五大来源地全部来自于安徽本省。其中，第一来源地是合肥郊县，并且郊县流入人口占合肥市全部流动人口的比重高达74.2%。这表明合肥市的区域辐射力在长三角主要城市中相对最弱（表3）。

表3 2017年长三角主要城市流动人口来源地构成

长三角地区人口结构的近期变化

（一）人口老龄化问题已十分突出

从人口结构来看，我国正面临着日益严峻的人口老龄化挑战，而长三角地区的人口老龄化问题尤其突出。根据全国人口抽样调查数据，2011年，全国老年人口抚养比为12.3%；上海、江苏、浙江、安徽老年人口抚养比分别为9.4%、14.2%、10.9%、14.7%，老龄化程度居于全国省级区域的第25、第6、第17、第3位，上海和浙江人口结构相对还比较年轻。2017年，全国老年人口抚养比相比2011年上升了3.6个百分点，达到15.9%；而长三角一市三省老年人口抚养比相比2011年分别上升了9.4、5.0、5.7、4.4个百分点，达到18.8%、19.2%、16.6%、19.1%，老龄化程度分别位居全国省级区域的第5、第3、第11、第4位，上海、浙江的老龄化程度大幅提升，江苏、安徽分别成为东部地区、中部地区老龄化程度最高的区域，尤其是安徽面临着“未富先老”的挑战。整体来看，长三角已成为全国老龄化程度最高的区域之一（图4）。

（二）高学历人口密度的区域差异进一步加大

新世纪以来，我国高等教育加快发展，我国人力资源结构快速提升，但与此同时，人力资源空间分布不平衡的情况也日益加剧，这一问题在长三角地区也有突出体现。根据全国人口抽样调查数据计算，2011年，全国6岁及6岁以上人口中拥有大专及以上学历的人口比重（以下简称为“高学历人口比重”）为10.1%；上海、江苏、浙江、安徽的高学历人口比重分别为21.2%、12.1%、12.6%、6.8%，人才密度居于全国省级区域的第2、第9、第6、第29位，人力资源水平整体较高，但两极分化严重。2017年，全国高学历人口比重相比2011年上升了3.8个百分点，达到13.9%；而长三角一市三省高学历人口比重相比2011年分别上升了12.8、5.2、3.0、2.7个百分点，达到34.0%、17.3%、15.6%、9.5%，分别位居全国省级区域的第2、第7、第10、第26位。上海、江苏人力资源结构进一步提升，安徽省的人力资源结构改善明显弱于全国平均水平，与沪、苏、浙的差距也进一步拉大。目前，安徽仍是全国高学历人口比重最低的区域之一。（图5）

主要政策启示

（一）充分把握人口流入趋于平稳的有利时间窗口，积极推进长三角区域一体化

近年来，长三角地区相对全国人口规模已经停止增长，尤其是上海、江苏两地相对全国人口规模开始下降，这表明区域人口流入压力相比过去已大为减轻。从区域产业升级、就业结构变化、区域工资收敛等因素判断，这一变化不是暂时性变化，更可能是将持续较长一段时间的趋势性变化。这意味着长三角地区推进区域一体化迎来了一段有利的时间窗口，在推进区域一体化过程中要避免一些地区特别是先发地区因顾忌外地人口进入而出现过度保守的态度，政策设计上应当更加积极进取。

（二）以区域内中心城市为跨区域协调关节点，分级梯次推进长三角区域一体化

当前，长三角区域内人口流动呈现出较为鲜明的“分片集聚”特征，区域内非中心城市围绕中心城市就近集聚，区域间的人口联系主要是通过中心城市来建立联系的。这种区域人口联接格局是在经济地理、历史文化等因素影响下长期演化形成的，尤其合理性和稳定性。制定和推进长三角一体化相关政策过程中，应根据这一情况，采取“两步走”思路：一方面，重点加强区域中心城市与其辐射范围内非中心城市的软硬件连通性建设，多数情况下这一工作在省内就可以协调推进；另一方面，重点加强区域中心城市之间的软硬件连通性建设，由于发展水平和行政层级相对接近，协调几个区域中心城市要比同时协调长三角所有城市更为容易。以上两方面工作如果能够取得较大进展，不同区域的非中心城市之间的联通性就可以显著增强，区域整体的一体化程度也将明显提高。

（三）探索建立横向财政转移支付机制，借助区域一体化缓解先发地区人口老龄化压力

人口结构是决定一个地区创新能力和长期增长潜力的根本性因素之一。当前，长三角地区有一市两省处在全国老龄化程度最高的省级区域前五名之列，人口支撑不足将成为江、浙、沪未来提升区域竞争力的最大制约，地方对这一点应当有充分、清醒的认识。从国际发展的一般经验来看，随着发展水平的提高，一个地区的人口老龄化难以避免，也很难通过政策手段进行内部化解，只能依靠后发地区年轻人口输入来缓解。在长三角地区，安徽长期作为主要的劳动力输出地，为上海、江苏、浙江发展贡献了大量年轻劳动力，由此导致老龄化问题的区域内转移，安徽成为长三角乃至全国人口老龄化问题最为突出的省份。从所处发展阶段来看，未来安徽仍将长期作为长三角地区的新增人口主要贡献地，随着长三角区域一体化的推进，上海、江苏、浙江将具备更加有利的条件以应对人口老龄化挑战。

但是，长期的劳动力输出已造成安徽陷入“未富先老”的局面，安徽地方财政支出中用于社会保障、医疗卫生的比重明显高于江苏、浙江，对教育、科技创新、基础设施等领域的财政投入能力则受到很大影响，这一问题不解决，不仅影响安徽自身发展，也十分不利于长期享受安徽人口外溢的长三角地区。因此，在长三角一体化过程中，要结合人口区域流动情况加强社会保障特别是养老保障的区域统筹，适度创新体制机制、加大区域内横向财政转移支付力度。

（四）通过有效的制度设计防止区域一体化程度提升后先发地区对后发区域形成过度的人才虹吸效应，促进区域人力资本更加均衡、有效配置

从国内外经验来看，区域一体化程度提升并不必然增强区域发展的协调性，一个重要的因素就是以高学历人才为典型代表的高端生产要素具有比一般生产要素更强的空间集聚势能。过去二十年，我国高等教育的快速发展创造出巨大的人力资本红利，但从空间分布来看，我国人力资本分布极不平衡，人力资本红利主要为北上广深等极少数几个地区获得。长三角地区就是一个典型代表：安徽省拥有的高等教育资源即便在全国范围内比较都不弱，但其培育的高学历人才大量外流，导致其长期成为“人才洼地”。如果没有特定政策设计，长三角区域联通性增强后，“孔雀东南飞”的现象可能会加剧，这对于区域协调发展、整体发展十分不利。要避免这一情况，就要制定有效政策，着力增强后发地区的创新投入能力、创新制度激励和创新平台建设，使后发地区在区域一体化程度提升后，仍然能够留得住人才、用得好人才，使人力资本、创新资源等高端生产要素的空间配置更加均衡、更加有效。

(作者贾珅系国务院发展研究中心副研究员。本文原题为：“长三角地区人口格局变动带来的挑战及应对之策”)