1701年英国政府与议会对峙的弥合之途

最近数月，英国脱欧进程，步步惊心。从对协议内容的分歧发展到首相被“逼宫”、政府脆弱不堪、议会“夺权”、议会内部四分五裂，政府与议会频频对峙的僵局。人们不禁感慨，政治制度一向稳健的英国，竟也会发展到如此地步。

在英国政治制度设计中，由首相领导的内阁是政府的核心部分，议会是代议制机构，最主要的功能是立法。行政与立法的分离源于近代早期人们对分权制衡效果的追求。不过，在实践过程中，英国的行政与立法经常是合在一起的，英国政治的一个特点是“政府即议会，议会即政府”。这一情况的出现源于分权制衡机制本身的一个漏洞，即，一旦行政与立法对峙时，政治制度就无法运转了。幸运的是，17世纪末兴起的政党政治，弥补了这一机制的漏洞。政党的功能在于，由在大选中获得议会多数议席的政党组建内阁，通过让内阁成员与议会多数在党派属性上一致，从而实现内阁与议会的和谐关系。由此可以看出，政治制度能否有效且稳健的运转，在很大程度上取决于政党政治是否健康。从当前英国一波三折的脱欧进程看，政党政治显然已经出了问题。

不过，本文无意于探索当前政党政治的问题，而是想从1701年英国政府与议会的一次严重对峙和解决之途中，寻找一些思考空间。这并不是说1701年的事件对今天问题的解决有具体的指导意义，而是说，它能提供一个开放性的思考空间，或者也能给更多有相关知识储备的人提供一点点启发。毕竟，1701年，属于英国政党兴起并激烈斗争的时期，历史学家常以“党派的肆虐”称呼这一时期的政党政治。

1701年初，整个政治精英阶层争吵的焦点事件是，英国国王兼联合省执政奥伦治·威廉背着英国主政大臣与议会，与法国国王路易十四秘密签订了瓜分西班牙王位的条约。条约规定，一旦西班牙国王卡洛斯二世去世，王位将由法国皇太子的次子安茹公爵继承；作为补偿，西班牙王位的另一名候选人奥皇的次子查理大公，可以分得西班牙帝国的一些遗产；此外，英国在地中海的一些贸易要地被从西班牙转给了法国。这份条约本是威廉与路易为防止卡洛斯突然去世可能引发的战争而提前做出的安排（其实路易的真实想法至今仍然是一个谜），但意外的是，11月卡洛斯去世后西班牙公布的王位继承遗嘱中，王位被完整的留给了安茹公爵，于是法国撕毁了条约，威廉处境十分尴尬。

事发后，英国政治精英阶层发生了激烈争吵。对于威廉来说，他身兼英国与联合省两国的最高首脑，自认为抵制法国、均衡欧洲，是确保两国安全和繁荣的根本途径，而现在由法国波旁家族继承西班牙王位，意味着法国与西班牙将合并成一个庞大的帝国，欧洲均势将遭到破坏，无论是英国还是联合省，都将面临灭顶之灾，因此必须对法国采取强硬措施，战争是无法避免了。这时的精英阶层已经被新兴的政党划为两大阵营，即托利党与辉格党。辉格党自1689年以来一直支持国王积极制衡法国的对外政策，现在他们支持国王对法国发动战争，但是辉格党对威廉秘密签订条约的做法并不满意，这份条约也将辉格党置于不利境地，因为条约签订时正是辉格党主持内阁之际。托利党自1689年以来一直半心半意的支持着威廉，他们谴责威廉为了联合省的利益而牺牲英国利益，也不满于国王秘密签订条约的方式，更痛恨辉格党大发战争之财，因而宣称“法国继承王位很好，这可以避免战争”。

1701年，英国的政治制度是这样的：自1688年光荣革命确立立宪君主制原则后，君主的权力开始衰弱，但仍然大权在握，享有任命大臣、敕封贵族、召开议会、发动对外战争等权力；议会上院是贵族院，在贵族统治的时代，其重要性远远高于下院，上院还拥有审判权，也负有为国王提供建议的天然职责；议会下院主要承担批准征税事宜，议员虽然由选举产生，但选举容易被贵族操纵；此外，内阁作为一个新机构，主要成员由国王任命的各主要职能部门的大臣组成，其越来越成为事实上的政府。可以看出，这样的制度需要国王及其内阁、上院和下院各方的高度一致，否则这台政治机器将无法运转。

不幸的是，1701年初的国王、内阁与议会处于四分五裂的状态。1701年初，威廉组建了一届托利党内阁，这并非威廉的本意，毕竟托利党在对外政策上与他不一致，然而托利党在上届议会中击垮了为国王效力的辉格党内阁，牢牢控制了议会下院多数，因此，威廉若想发动对外战争，就不得不向托利党妥协。辉格党内阁被托利党击垮后，主要成员全部进入议会上院，并控制了议会上院，在这里反对托利党，反对威廉签订瓜分条约的方式，同时又支持国王的外交政策。托利党则控制了下院多数，他们反对国王发动对外战争，反对国王签订条约的方式，更想借此机会断送辉格党的政治前途。

意料之中，一场政治风暴在1701年初的议会中发作了。1701年初议会召开后，国王想让托利党控制的议会下院支持他发动对法战争；但托利党全身心的扑在反对辉格党一事上，谴责辉格党建议国王签订了瓜分条约，并发起了对辉格党前内阁大臣的弹劾，希望国王以后不要再任用这些“邪恶的人”；辉格党则全力辩护，说条约与他们无关，敦促托利党尽早支持国王发动对外战争，并借助上院的审判权压制下院提交的弹劾。英国政体的三个组成部分分别朝不同的方向前行，政治机器处于瘫痪。

僵局维持了5个月。这5个月里，法国安茹公爵已经成了西班牙国王菲利普五世，法国的军队为菲利普接管了一个又一个西班牙帝国在欧洲大陆的属地，法、西正在上演合并的序幕。驻扎在西属尼德兰的联合省军队也被迫撤出，联合省甚至承认了菲利普的合法地位，联合省还面临着法国直接进攻的危险。而英国议会仍然吵作一团，国王无法控制内阁，内阁无法控制议会，上院压不倒下院，下院扳不倒上院，其实质是辉格党与托利党的党派斗争，让政治机器四分五裂，无法做出一致的决议。

与此同时，议会外的力量开始介入，民众对这届议会的表现已经严重不满。伯内特主教记载：“本届议会下院的争吵及其对外交事务的漫不经心让整个英格兰感到厌恶，尤其是伦敦，这里的人对外交事务和海外贸易有着更好的了解……他们看到一旦法国与西班牙联手，贸易将随遭到毁灭，随之而来的是国家的覆灭……议会下院的恶劣表现和外交事务的紧迫性已经传遍英格兰各地，那些来自肯特郡的人们向下院呈递了一份请愿，他们希望议员们多考虑公共事务，少算计党派私利。”

肯特请愿发生之际正值上院辉格党与下院托利党斗的不可开交之时，托利党挖空心思攻击辉格党，理所当然地将这次请愿看作是辉格党操弄的，于是下令关押了递交请愿的5名乡绅。此举被认为无异于专制君主的暴行，因此被贴上“议会暴政”的标签。下院随意监禁请愿者激起更大的民愤。丹尼尔?笛福这位享誉世界的文坛巨擘由此写下了著名的“大众请愿书”。

请愿书内容分四部分。第一部分阐明了请愿者行为的合法性与合理性。笛福指出：如果你们能纠正自己的误行，我们将不再请愿，否则，这个民族将不会再忍耐；尽管没有什么既定的程序，能让你们为自己的行为负责，但理性之法以及所有的民族也都允许，任何高于法律的权力都是难以承担的暴政，也都会按照法律之外的方式被克服；你们无权凌驾于人民的不满之上，人民选你们为议员，也可以不再选你们为议员，等。第二部分陈述了这届议会的15条失职与违法之处。第三部分声明了人民与议会之间的4条权力关系，涉及“一旦议员没有履行其职责、没有代表人民的利益，英格兰人民有权告知议会人民的不满，否认议会的行为，指导议会按照他们认为合适的方式来处理，无论以请愿、致辞、提议或任何和平的方式”，等。第四部分为议会开列了7条处理当前事务的建议。

伴随海外危机的进一步升级，欧洲各国都开始紧锣密鼓的准备战争，但“各强国总认为各地的备战工作进行得太慢……整个夏天，双方都公开地集结军队……”只有英国还沉陷在四分五裂的议会争吵中。笛福的小册子已经发行到各地，人们读着这届议会的恶劣表现，相信自己应该做点什么了，好让议员们知道自己是人民的代表，而不是为某个政党服务。不满的声音频频逼临议会。下院议长在议会门口收到一封嘲讽信，里面写着“出售三个王国，有意购买者请咨询门内的人”。

海外危机继续恶化，路易十四突然支持光荣革命中逃到法国的詹姆士二世的小儿子为英国国王詹姆士三世，这一事件激起了更多人的不满。国内民众频频施压，托利党议员不断收到来自自己选区的信，表示如果不支持国王发动对法战争，就别指望下次再被选为议员。国王甚至开始考虑解散议会、重新选举的事。在这种情景下，四分五裂的议会终于清醒，他们发现“整个民族愿意打一场战争”，尤其是托利党议员，他们终于意识到如果不支持国王，等待他们的不仅是国外的危机，还有国内的危机。最终，到了6月中旬，他们向国王表态，愿意听从国王的意愿，愿意为此征收必要的税。这样，国王及其内阁，上院还有下院，最终协同一致，决议对法采取强硬措施。这届被伯内特认为是有史以来最糟糕的议会也休会了。

可以说，1701年初，如果没有国外危机与国内压力的话，很难想象政府与议会如何最终拧到一条道上。作为行政首脑的国王，他的政府不听从他的指挥，他的政府也无法控制整个议会，政府与议会之间也无法达成一致。在无法知晓某一事件的利弊如何时，各方都可以自以为是地分析利弊，而这种分析的背后只是党派的斗争。

诚然，当内阁与议会无法达成一致时，还可以通过重新选举的方式，选出一届得到议会信任的政府，或说让人民选出一届自己信任的政府，其本质上仍然是选出一个获得议会多数席位的政党，由其组建内阁。在政党政治健康发展的情况下，这是最常见的解决方式。然而，当政党政治本身出了问题，重新选举的意义有多大呢？在贵族统治的时代，贵族阶层能够控制选举，经常选出来同样的议员，这也是1701年国王并没有随意采取重新选举的方式的原因。而在今天的英国，两党铁制已经被打破，两党虽然仍主导下院格局，但也不得不与其他小党联合，议会多数已经不能靠两党铁制实现。此外，如今的每个政党都可以拿起同样的口号与纲领，选谁，能解决根本问题吗？