政治关键词·立法｜《外商投资法》为何由人大来制定？

【编者按】

列宁说，政治是科学，也是艺术。政治是理解现代国家的钥匙，也是深刻理解日常生活实践的知识和素养。澎湃新闻和上海市社会科学界联合会、上海市政治学会联合推出“政治关键词”专栏，旨在通过解释新闻与生活中的政治关键词，普及政治学常识。

人大是立法机关，那是否所有法律都是人大制定的？

据新华社报道，3月15日上午，十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》，这部法律自2020年1月1日起施行。

在我们国家，通常所说的法律是广义的，它包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等，这也就是不同类型的法律形式。根据宪法规定，人大是国家权力机关、立法机关，人大及其常委会被赋予了立法权。但是，这不是说人大“包揽一切”，是唯一立法机关，掌握全部立法权，制定所有法律。我国的立法体制比较独特，它是统一的，又是分层次的。所谓的统一，主要是指所有立法都必须以宪法为依据，不得同宪法相抵触，下位法不得与上位法相抵触。所谓分层次，是指在保证国家法制统一的前提下，自上而下从全国人人大及常委会、国务院到设区的市人大及常委会、人民政府都拥有相应的立法权，但立法权限是有区别的，所制定法律的实施范围、法律效力等也不一样。

其中，宪法和刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，只有全国人大可以制定和修改。

作为新时代中国利用外资的基础性法律，《外商投资法》就是一部需要全国人大制定的基本法律。

按照大会日程，十三届全国人民代表大会二次会议的一项重要议程，就是审议《中华人民共和国外商投资法（草案）》。去年12月23日的十三届全国人大常委会第七次会议上，外商投资法草案第一次提请全国人大常委会审议；仅仅一个月后，全国人大常委会加开一次常委会会议，再次审议该草案；此次大会，各代表团又分别举行多次代表团全体会议和小组会议审议该草案；最终，外商投资法草案于3月15日举行的第四次全体会议上进行表决。通过后，它将取代早年制定的“外资三法”，成为外商投资领域的基础性法律。

在全国人大闭会期间，人大常委会可制定和修改全国人大制定的法律以外的其他法律，也可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。按照下位法不得与上位法相抵触的原则，省、直辖市的人大及常务委员、设区的市的人大及常委会可按规定制定相应的地方性法规。除人大系统外，根据立法法规定，国务院可制定行政法规，国务院各部委、省、直辖市、设区的市的人民政府，可制定政府规章。另外，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。显然，我国的法律并非都是人大制定的，也并非所有的人大都具有立法权，在不设区的市、县和乡镇一级人大不享有这样的职权。

人大是怎么立法的，有哪些程序呢？

立法是要求很高、专业性很强的一项工作，只有遵循民主、科学、依法立法的要求，才能制定高质量的法律。通常而言，立法程序包括提出法案、审议法案、表决和通过法案、公布法案等基本环节。但是，宪法、法律、行政法规、地方性法规等制定的程序，也还是有差异的。

全国人大是最高国家立法机关。在我国的立法体制中，全国人大立法具有最高性、根本性、完整性和独立性。就其立法程序看，首先是法律案的提出。这主要有三种情形：一是全国人大主席团可向全国人大提出，由全国人大会议审议；二是全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会可提出，由主席团决定是否列入会议议程；三是全国人大一个代表团或三十名以上的代表联名也可提出，由主席团决定是否列入会议议程，或先交有关专门委员会审议并提出是否列入会议议程。另外，在全国人大闭会期间，法律案可先向人大常委会提出，经常委会会议依照有关程序审议后，决定是否提请全国人大审议。常委会审议法律案，应通过多种形式征求全国人大代表的意见，由专门委员会和常委会工作机构进行立法调研，并将有关情况予以反馈。常委会决定提请全国人大会议审议的法律案，应在会议举行一个月前将法律草案发给代表。

其次，是法律案的审议。列入全国人大会议议程的法律案的审议程序也有几种情形：由大会全体会议听取提案人说明后，各代表团进行审议，提案人应派人听取意见，回答询问，有关机关、组织应当派人介绍情况；由有关专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议；由宪法和法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议；必要时，主席团常务主席可召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告；主席团常务主席也可就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。当然，法律案在审议中有重大问题需进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可授权常委会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人大下次会议报告；也可授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人大下次会议审议决定。当然，也有审议终止的情形，如果法律案在交付表决前，提案人要求撤回的，应说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。

再次，法律案的表决与公布。法律草案修改稿经各代表团审议，由宪法和法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。全国人大通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。

（作者系中共上海市委党校教授。）