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政治关键词·立法|《外商投资法》为何由人大来制定?

澎湃新闻特约撰稿 上官酒瑞

2019-03-15 09:48  来源:澎湃新闻

【编者按】
列宁说,政治是科学,也是艺术。政治是理解现代国家的钥匙,也是深刻理解日常生活实践的知识和素养。澎湃新闻和上海市社会科学界联合会、上海市政治学会联合推出“政治关键词”专栏,旨在通过解释新闻与生活中的政治关键词,普及政治学常识。
人大是立法机关,那是否所有法律都是人大制定的?
据新华社报道,3月15日上午,十三届全国人大二次会议表决通过了《中华人民共和国外商投资法》,这部法律自2020年1月1日起施行。
在我们国家,通常所说的法律是广义的,它包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等,这也就是不同类型的法律形式。根据宪法规定,人大是国家权力机关、立法机关,人大及其常委会被赋予了立法权。但是,这不是说人大“包揽一切”,是唯一立法机关,掌握全部立法权,制定所有法律。我国的立法体制比较独特,它是统一的,又是分层次的。所谓的统一,主要是指所有立法都必须以宪法为依据,不得同宪法相抵触,下位法不得与上位法相抵触。所谓分层次,是指在保证国家法制统一的前提下,自上而下从全国人人大及常委会、国务院到设区的市人大及常委会、人民政府都拥有相应的立法权,但立法权限是有区别的,所制定法律的实施范围、法律效力等也不一样。
其中,宪法和刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,只有全国人大可以制定和修改。
作为新时代中国利用外资的基础性法律,《外商投资法》就是一部需要全国人大制定的基本法律。
按照大会日程,十三届全国人民代表大会二次会议的一项重要议程,就是审议《中华人民共和国外商投资法(草案)》。去年12月23日的十三届全国人大常委会第七次会议上,外商投资法草案第一次提请全国人大常委会审议;仅仅一个月后,全国人大常委会加开一次常委会会议,再次审议该草案;此次大会,各代表团又分别举行多次代表团全体会议和小组会议审议该草案;最终,外商投资法草案于3月15日举行的第四次全体会议上进行表决。通过后,它将取代早年制定的“外资三法”,成为外商投资领域的基础性法律。
在全国人大闭会期间,人大常委会可制定和修改全国人大制定的法律以外的其他法律,也可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,但不得同该法律的基本原则相抵触。按照下位法不得与上位法相抵触的原则,省、直辖市的人大及常务委员、设区的市的人大及常委会可按规定制定相应的地方性法规。除人大系统外,根据立法法规定,国务院可制定行政法规,国务院各部委、省、直辖市、设区的市的人民政府,可制定政府规章。另外,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。显然,我国的法律并非都是人大制定的,也并非所有的人大都具有立法权,在不设区的市、县和乡镇一级人大不享有这样的职权。
人大是怎么立法的,有哪些程序呢?
立法是要求很高、专业性很强的一项工作,只有遵循民主、科学、依法立法的要求,才能制定高质量的法律。通常而言,立法程序包括提出法案、审议法案、表决和通过法案、公布法案等基本环节。但是,宪法、法律、行政法规、地方性法规等制定的程序,也还是有差异的。
全国人大是最高国家立法机关。在我国的立法体制中,全国人大立法具有最高性、根本性、完整性和独立性。就其立法程序看,首先是法律案的提出。这主要有三种情形:一是全国人大主席团可向全国人大提出,由全国人大会议审议;二是全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会可提出,由主席团决定是否列入会议议程;三是全国人大一个代表团或三十名以上的代表联名也可提出,由主席团决定是否列入会议议程,或先交有关专门委员会审议并提出是否列入会议议程。另外,在全国人大闭会期间,法律案可先向人大常委会提出,经常委会会议依照有关程序审议后,决定是否提请全国人大审议。常委会审议法律案,应通过多种形式征求全国人大代表的意见,由专门委员会和常委会工作机构进行立法调研,并将有关情况予以反馈。常委会决定提请全国人大会议审议的法律案,应在会议举行一个月前将法律草案发给代表。
其次,是法律案的审议。列入全国人大会议议程的法律案的审议程序也有几种情形:由大会全体会议听取提案人说明后,各代表团进行审议,提案人应派人听取意见,回答询问,有关机关、组织应当派人介绍情况;由有关专门委员会进行审议,向主席团提出审议意见,并印发会议;由宪法和法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明,经主席团会议审议通过后,印发会议;必要时,主席团常务主席可召开各代表团团长会议,就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见,进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告;主席团常务主席也可就法律案中的重大的专门性问题,召集代表团推选的有关代表进行讨论,并将讨论的情况和意见向主席团报告。当然,法律案在审议中有重大问题需进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可授权常委会根据代表的意见进一步审议,作出决定,并将决定情况向全国人大下次会议报告;也可授权常务委员会根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请全国人大下次会议审议决定。当然,也有审议终止的情形,如果法律案在交付表决前,提案人要求撤回的,应说明理由,经主席团同意,并向大会报告,对该法律案的审议即行终止。
再次,法律案的表决与公布。法律草案修改稿经各代表团审议,由宪法和法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。全国人大通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
(作者系中共上海市委党校教授。)
责任编辑:钟煜豪
校对:张艳
澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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