两会面孔｜全国人大代表霍敏：如何破解公益诉讼“三难”

在公益诉讼上，检察机关如何守正出新？福建检察给出了实践样本：“告知函”、“生态修复令”、“诉前圆桌会议”、“派驻河长办全覆盖”、“预防行政违法座谈会”……

过去三年间，福建检察机关共办理公益诉讼2324件，提起公益之诉132件，诉前纠正超九成，已结案实现全胜诉，初步建立生态检察制度体系，在探索破解“多头治理”难题、发现线索难、调查核实难三个方面，积累了经验，建立了机制，取得了成效。

与此同时，公益诉讼在福建还进行了突破式探索：把规范民办教育纳入诉讼范围，整顿无证幼儿园，关护未成年人权益。

尽管如此，基层公益诉讼仍面临诸多待解困境：线索发现难、调查核实难、基层公益诉讼工作开展不平衡等。如何攻坚检察公益诉讼？2019年全国两会期间，澎湃新闻（www.thepaper.cn）就此专访了全国人大代表、福建省检察院检察长霍敏。

守正出新：首创生态修复令，制度体系初步建立

澎湃新闻：福建是全国首个生态文明先行示范区，近年来，福建地区检察机关在生态环境司法保护上进行了哪些探索？取得了哪些经验和成效？

霍敏：今年两会期间，习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时强调，保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，加大生态系统保护力度，打好污染防治攻坚战。福建作为国家首个生态文明试验区，我们要深入贯彻习近平生态文明思想，认真学习这一重要讲话精神。

多年来，福建检察机关持续推进生态司法保护工作，受案范围从林业拓展到环境、国土、海洋与水利等所有生态领域案件，实行“捕、诉、监、防”一体化办案。2016年以来，福建省检察机关共批准逮捕生态环境领域各类刑事犯罪1583人、提起公诉4563人，提出抗诉32件，发出检察建议699份。

在守正出新方面，福建省检察机关探索“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态检察模式，从单纯打击上升为打击保护、修复补偿、源头治理并重，努力实现人与自然和谐。特别在生态恢复方面，运用恢复性司法理念，结合认罪认罚从宽制度，引导犯罪嫌疑人、被告人主动与受损方签订生态修复协议，通过补植复绿、治理污染、增殖放流等方式修复受损生态环境，恢复生态功能。在落实司法办案“政治效果、社会效果、法律效果”的基础上，实现生态检察“生态效果”这一特殊办案质量要求。

在确保办案质效的同时，我们在全国省级层面先后建立了覆盖部门最多最全的生态领域两法衔接机制，出台了目前全国唯一生态修复方面的规范性文件，在全国率先实现了检察机关派驻河长办全覆盖，首创了检察环节生态修复令和“诉前圆桌会议”等等。通过近年来的探索、规范、提升、完善，福建生态检察的制度体系已经初步建立。

枫桥经验：主动纠正超九成，解决“多头治理”难题

澎湃新闻：相比来讲，福建检察公益诉讼有何特点？

霍敏：自开展公益诉讼工作以来，福建检察机关共办理公益诉讼案件2324件，其中诉前程序案件2192件，提起公益诉讼132件。

主要呈现以下三个特点：一是重点关注群众反映强烈的突出问题，持续开展矿山生态治理、人防易地建设费、食品药品安全和扶贫涉农资金使用等专项监督。同时，充分发挥诉前程序和诉讼程序的优势特点，诉前主动与行政机关沟通，已结案件中行政机关主动纠正比例达九成以上。

二是探索运用一些新的监督方式方法，针对一些仅凭行政职能难以推进落实的公益难题，在全国首创“诉前圆桌会议”制度，邀请党委、人大、政府和相关职能部门参与，推动问题解决。

此外，我们还试点公益诉讼“告知函”制度，即检察机关发现公益受损或者存在受损风险，先以告知函的方式，要求有关行政机关在限定期限内依法主动履职，再视情况决定是否发出检察建议。

三是没有简单“就案办案”，而是将提起诉讼与跟进监督相结合，注重监督效果延伸。我们在全国率先制作《行政违法情况白皮书》，对行政公益诉讼中行政机关违法问题进行总结分析。探索“公益诉讼+预防行政违法”方式，邀请人大代表及有关党政机关人员旁听公益诉讼庭审，并召开预防行政违法座谈会，增强公务人员依法行政意识，实现办理一起、警示一片。

澎湃新闻：“诉前圆桌会议”被视为全国首创的公益诉讼“枫桥经验”，这一模式能解决什么问题？

霍敏：在办理公益诉讼案件过程中，我们经常遇到“多头治理”问题，单一监督某一行政机关履职难以全面有效解决公益受损问题。

2017年9月，福州市长乐区检察院尝试通过组织区党政机关、人大代表、政协委员、行政机关负责人、群众代表召开诉前圆桌会议，共商解决问题方案，仅仅半个月时间长期违法堆放的4500吨垃圾就得到清理。截至目前，福建检察机关共办理诉前圆桌会议案件32件。

问题发现难：完善举报机制，探索线索来源智能化

澎湃新闻：公益诉讼过程中，检察机关是否面临信息获取难、线索发现难等问题？如何解决？

霍敏：从试点开始，如何解决信息获取难、线索发现难等问题一直是检察机关开展公益诉讼工作中面临的一个重要问题。

福建检察机关通过加强内外部衔接平台机制建设，推进执法司法信息互通共享，健全线索移送、信息共享、案卷查询、案件协查等协作机制，完善宣传举报机制，不断拓展案源渠道。

一是重视发挥公益诉讼与监察监督、行政检察与行政执法监督、行政执法与刑事司法等衔接配合机制的作用，向河长办派驻检察室、与自然资源、海关等部门建立协作机制等方式推进信息互通共享。

二是加强民行部门与侦监、公诉、生态、案管等部门协作，完善线索移送、案卷查询、案件协查等机制，提高发现和处置线索能力。

三是充分运用线上和线下、传统媒体与新媒体开展立体化宣传，通过媒体集中采访、专题访谈、新闻发布会等方式，加强公益诉讼职能宣传和成果展示，完善宣传举报机制。

与此同时，厦门、泉州等地运用“网格化+检察监督”工作机制，三明、南平等地则探索公益诉讼线索举报奖励，发动群众参与。

四是着手探索建立依托“两法”衔接数据库、公益诉讼外网助手等平台的“数字公益检察”，通过引进或研发公益诉讼案件线索智能推送和筛查系统，探索公益诉讼线索来源智能化。

调查核实难：执法、司法联动协作，探索运用科技手段

澎湃新闻：在公益诉讼过程中，有关检察机关的调查权的界限和规制也颇受关注，如何解决调查核实难等问题？

霍敏：检察机关行使的是调查核实权。最高检从试点伊始即对如何行使调查核实权作了明确规定，《人民检察院组织法》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条、第三十三条详细规定了检察机关在公益诉讼中进行调查核实的方式及措施。

今年2月，最高检在《人民检察院检察建议工作规定》第十四条中，再次明确检察官进行调查核实可以采取的具体措施，同时明确不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。

在司法实践中，检察机关在行使调查核实权时，也经常遇到的是无法有效行使调查核实权的问题，如鉴定难、鉴定贵、取证手段少、调查对象不配合、不支持以及保障措施缺乏等问题。

目前，福建检察机关主要通过以下途径解决部分调查核实难问题：一是通过派驻河长办、部分行政机关的检察室，同步跟踪核实相关证据。二是探索运用科技手段。一些基层院配备执法记录仪固定证据，运用无人机、管状机器人、执法记录仪对非法占地、改变林地用途、偷排废水等问题进行调查核实取证。三是加强与相关司法、行政执法部门协作配合，签订执法、司法联动、协作意见，推动取证难、鉴定难等问题的有效解决。

“合情合理”式探索：拓展诉讼范围，整顿无证幼儿园

澎湃新闻：在公益诉讼探索方面，福建检察机关还针对无证幼儿园开展公益行动，这一领域检察院也能管么？

霍敏：规范民办教育虽然不属于法律明文规定的、检察机关可以提起行政公益诉讼的四类案件之列，但民办教育事业属于公益性事业，事关众多未成年人的合法权益，符合公共利益的特征。

把规范民办教育纳入公益诉讼范围开展探索和拓展，符合检察机关的宪法定位与公益诉讼的核心目的。

一是将整顿无证幼儿园纳入公益诉讼范畴属于合法合情合理的有益探索。检察机关依法启动行政公益诉讼诉前程序，推动各职能部门形成监管合力，共同整顿无证幼儿园，是随着公益诉讼的整体推进，逐步拓展公益诉讼范围的有益尝试，同时也是未成年人检察开展民事、行政检察试点工作的积极探索。

二是整顿无证幼儿园是检察机关参与社会治理的应有之义。检察机关针对履职中发现的无证幼儿园情况，除了向责任单位——当地教育局以及各相关街道（镇）发出检察建议外，还向被建议单位的上级主管机关制发检察建议，对辖区内16所无证幼儿园进行整治，及时消弭了安全隐患，保护了约1500名在园儿童的合法权益。

2018年，福建省检察机关共向行政机关提出未成年人保护方面检察建议95份，推动开展专项治理活动43项。

三是整顿无证幼儿园有利于实现“双赢多赢共赢”。面对无证民办幼儿园数量多、隐患大、影响广、处理难的情况，检察机关并不是简单地以关园取缔为目标，也不一味强调打击处罚，而是根据实际情况进行分类处理，并建言建策协助做好相关在园学生的分流、过渡工作。

鉴定机构少、费用高：制约基层检察公益诉讼开展

澎湃新闻：目前，基层检察公益诉讼还面临哪些困难和问题？

霍敏：当前，检察机关在开展公益诉讼工作过程中，虽然取得一定成效，但与人民群众的要求相比，仍有较大差距，尤其是基层检察机关在开展公益诉讼工作中面临的困难和问题较多。

具体包括以下几个方面：一是配套法律制度亟需明确。由于民诉法、行诉法等法律法规对检察公益诉讼仅做了原则性规定，缺乏具体的配套规定，如生态环境损害赔偿资金管理、二审程序等问题有待进一步明确。

二是调查核实权行使保障不足。很多基层检察机关反映调查对象存在抵触心理，不愿配合，调查取证阻力加大，但检察机关又缺乏刚性保障措施以有效应对。

三是鉴定难、鉴定贵问题突出。公益诉讼的技术性专业性较强，对环境损害后果及因果关系都需要专业司法鉴定，但由于目前鉴定机构少，而且费用较高，严重制约了基层检察公益诉讼工作的开展。

四是提起诉讼难度加大。在履职之诉中，由于行政机关履职是动态的过程，检察机关难以实时掌握，提起诉讼后可能面临撤诉或败诉的风险。

五是队伍素质存在短板。公益诉讼案件的办理包括调查核实、审查起诉、出庭支持诉讼以及执行监督，涉及诉讼全流程，目前队伍能力素质未能完全适应新形势新任务的需要。这些问题，我们将在下一步工作中加强研究，认真解决。