2018年司法改革十大关键词（上）
编者按
2018年，人民法院认真贯彻落实党中央决策部署，全面深化司法体制改革，司法质量、效率和公信力稳步提升，人民群众的获得感不断增强。
“凡是过往，皆为序章。”站在历史的新起点上，我们有必要总结成功经验，保持爬坡上坎的韧劲，以不变的定力聚焦重点、更大的气力深化试点、坚韧的毅力攻克难点，推进司法改革工作取得新进展。
为此，本刊和最高人民法院司法改革领导小组办公室以“全面提升司法能力、司法效能和司法公信”为标准，共同推出2018年司法改革十大关键词。
（因篇幅限制，《2018年司法改革十大关键词》分为上、下两篇编发，敬请关注！）
综合配套改革
文|本刊记者沈洋
“如果把党的十八大以来采取的各项基础性改革及相关措施当作司法改革的主体工程，综合配套改革便可喻为司法大厦的配套装修。”国家法官学院副院长蒋惠岭对记者说。
司法改革，不仅是预期结果的实现，也是一个有着明确时间脉络的过程。从实践的状况看，司法体制框架性、支柱性的制度已经建立，“四梁八柱”已经搭建起来了，下一步是如何“精装修”的问题。
正确理解“综合配套”的含义
正确理解概念是深入研究综合配套改革的前提，也是探索具体改革路径的关键所在。
上海市法学会司法研究会副会长兼秘书长、华东政法大学司法学研究院院长崔永东认为，综合配套改革范畴中的“综合”是指两种或多种因素的结合，它们在关系上是相辅相成的。“配套”是指互相辅助、互相支撑，是两种或多种因素的联动和共生。
“综合配套改革的内容也很丰富，包括确立法官单独职务序列、为法官提供切实有力的身份保障、突出法官的司法属性及改善公民参与司法制度等，使司法体制改革具有整体性，能够多面向齐头并进，兵马动则粮草随行。”清华大学法学院教授张建伟说。
为司法改革提供精细化配套设计
深化司法体制综合配套改革，既要继续推行和完善全面深化司法改革的各项任务，也要聚焦司法改革中的突出矛盾和问题，关键在于增强改革措施之间的整体性、系统性、配套性、协同性，发挥综合效能，实现改革效果最大化。
“全面落实司法责任制、大力提高司法效能、全面提升司法公信力、着力增强司法能力是深化司法体制综合配套改革的四个重要抓手。”中国社会科学院法学研究所研究员熊秋红认为，全面推进司法体制综合配套改革，需要进一步完善司法机构组织体系、完善司法权力运行机制、完善诉讼制度体系、完善司法人事管理制度，并且推动大数据、人工智能等现代科技手段同司法体制改革的深度融合。
“司法责任制的全面落实涉及一系列的工作，必须要有一系列的配套制度。”上海市委政法委副书记章华认为，要以正确思维对接配套改革举措，才能破解改革难题。
复旦大学法学院教授孙笑侠也表示，综合配套改革必须符合司法特性和规律，如果不能做到这一点，就不能取得应有的效果。
全面落实司法责任制
文|本刊记者黄晓云
有权必有责。有权力无责任，会导致权力的滥用，而有责任无权力，则会导致不作为。司法机关行使司法权力，同样要承担如影随形的司法责任。为破解“审者不判、判者不审、权责不清”的顽疾，党的十八大以来司法责任制改革在人民法院全面推开。五年多来，改革成效有目共睹，审判质量、效率和司法公信力稳步提升。
责任意味着担当，更意味着使命。全面落实司法责任制，既是党的十九大部署的重大改革任务，也是推进审判体系和审判能力现代化的重要措施，不可能一蹴而就，需要坚定不移地持续推进。
再回首
让审理者裁判、由裁判者负责
2013年11月，党的十八届三中全会明确提出“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。“让审理者裁判、由裁判者负责”成为司法责任制改革的核心。
根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神及中央司法体制改革总体部署，最高人民法院在总结评估2013年10月以来审判权运行机制改革试点经验的基础上，于2015年9月出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），较为完整地明确了审判责任的前提、基础、范围、规则、程序、保障等主要问题。
2018年10月，《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》把司法责任制列入基本原则，在总则第八条规定“人民法院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制”，同时将办案责任制具体落实在“人民法院的审判组织”一章。
中国人民大学教授陈卫东认为，司法体制改革必须既抓重要领域、重要任务、重要试点，又抓关键主体、关键环节、关键节点。我们把完善司法责任制作为司法体制改革的重要任务，这就抓准了主要矛盾。推动司法责任制改革，既能促进解决制约司法公正的难点问题，也能引领其他改革措施形成合力。
再部署
有序放权和依法监督缺一不可
2018年12月，最高人民法院印发《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》（以下简称《实施意见》），对新型审判权力运行机制、审判监督管理机制和惩戒制度、司法责任制配套改革举措等方面作出规定；同时配套出台《关于健全完善人民法院主审法官会议工作机制的指导意见（试行）》，强化主审法官会议咨询参考和统一法律适用的功能。
最高人民法院司法改革领导小组办公室主任胡仕浩说，《实施意见》是对2015年出台的《意见》的进一步充实、细化、调整和完善，着眼于解决各地司法责任制改革运行中的突出问题，并不改变《意见》的核心内容。较之2015年出台的《意见》，《实施意见》对落实不够到位的予以重申，对需进一步明确的予以细化，对需要调整有关内容的予以调整，对需完善政策的予以完善。比如强调要加强对院长、庭长办案的网上公示和考核监督，充分发挥院长、庭长办案示范引领作用。担任领导职务的法官无正当理由不办案或者办案达不到要求的，应当退出员额。
深化司法公开
文|本刊记者花蕾
从1950年至2018年最高人民法院工作报告中寻找司法公开的印记，“公开”一词共计出现283次，“司法公开”出现52次。党的十八大以来，前者出现93次之多，后者达到29次。不难看出，人民法院始终把司法公开作为重要工作予以推进。
从1999年起，最高人民法院陆续发布《关于严格执行公开审判制度的若干规定》《关于加强人民法院审判公开工作的若干意见》等文件，在全国范围内推行庭审公开。2009年，最高人民法院发布《关于司法公开的六项规定》《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，全国法院在立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开、审务公开六个方面积极推进司法公开制度改革。
时空回溯，司法公开一步一步变成时代强音。
党的十八大以来，人民法院先后出台了《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》《关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》《关于人民法院执行流程公开的若干意见》《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》等十余个司法公开规范性文件，开通了中国审判流程信息公开网、中国庭审公开网、中国裁判文书网、中国执行信息公开网“四大公开平台”。公开内容不仅包括庭审，而且拓展到立案、分案、审理、裁判、结案、执行等各个环节。
截至2018年12月31日，全国法院公布裁判文书近6000万篇，访问量超过210亿人次；公布失信被执行人1288万例；限制购买飞机票1746万人次；限制购买高铁动车票547万人次；地方法院在线直播庭审230万余件，在线观看总人数超139亿人次，受到社会公众的广泛好评。
2018年11月27日，最高人民法院制定并发布《关于进一步深化司法公开的意见》（以下简称《意见》）。在中国人民大学教授陈卫东看来，《意见》的出台，是对党中央关于推进司法公开的一系列重大决策部署的学习、贯彻和落实，对于进一步完善开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，实现审判体系和审判能力的现代化而言意义重大。
阳光司法让司法公正不仅体现在每一起具体的案件中，更体现在当事人和人民群众的切身感受上。最高人民法院先后在官方网站开通了民意沟通电子邮箱、“大法官留言”栏目、征求意见专栏等，将最高人民法院拟出台的司法解释、指导意见、改革方案的征求意见稿向社会公布，广泛征求意见。人民法院通过定期召开新闻发布会，发布指导案例、典型案例和各专业审判领域白皮书等，面向社会公开司法文件、重大案件和法院工作情况，进一步健全完善司法信息常规发布机制。
各级人民法院还通过邀请人大代表、政协委员、新闻媒体参加庭审观摩、巡回审判旁听；建立公众开放日、司法互动平台、阳光司法指数评估等方式，积极增进与公众的良性沟通，提升司法透明度和公信力。
内设机构改革
文|本刊记者魏晓雯
推进人民法院内设机构改革，是全面推进依法治国、深化司法体制改革的重要部署，是司法责任制改革的重要配套措施，其对于推动审判业务骨干回归办案一线、简化办案层级、落实司法责任制具有重要意义。
印发通知提出具体指导意见
2016年内设机构改革在全国法院开展试点工作，如天津市第一中级人民法院形成了审判力量团队化、运行机制扁平化、行政管理集中化的改革经验；广东珠海横琴新区人民法院没有设审判业务庭，在审判团队之外仅包括“三办一局一队”，即审判管理、人事监察、司法政务三个办公室，一个执行局，一个法警队。这些试点法院努力探索，改革取得积极进展，积累了有益经验。
“在改革前的业务庭中，一名法官可能几十年都只审理某一种类型的案件，造成专业窄化，而审判团队模式，对每名法官的案件分配更具合理性。”清华大学法学院教授张建伟在接受媒体采访时说。
2018年5月25日，经中央司法体制改革领导小组会议审议通过，中央机构编制委员会办公室与最高人民法院联合印发《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》，通知在总结试点经验基础上，就内设机构数量、审判业务机构设置、专业审判组织建设、内设机构规范设置等问题提出具体指导意见，明确了工作重点，并要求省以下人民法院在2018年年底前形成内设机构改革方案，完成审批程序，报最高人民法院备案，2019年3月底前基本完成内设机构改革任务。
倒排工期确保改革按期完成
2018年6月15日，最高人民法院召开省以下人民法院内设机构改革工作部署视频会。最高人民法院院长周强出席会议并强调，要扎实推进人民法院内设机构改革，建立健全符合司法规律和人民法院实际的内设机构体系，更好地履行职责，促进司法为民、公正司法。
最高人民法院要求省以下各级人民法院要精简内设机构数量，科学设置审判业务机构，既要有利于推进审判职能优化、内部管理扁平化，也要有利于在审判权运行机制改革后实现有效的审判管理监督；整合设置非审判业务机构，探索行政职能集约化管理、辅助业务社会化外包等做法，确保非审判业务机构数量不超过审判业务机构数量。此外，最高人民法院还要求各级人民法院明确时间表路线图、倒排改革工期，确保按期完成人民法院内设机构改革任务。
2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议表决通过了《中华人民共和国人民法院组织法》。该法在第二十七、二十八条对人民法院的组织机构作出了有关规定，其对推进法院内设机构改革，加快构建符合司法规律和人民法院实际的内设机构体系具有重要意义。
法官权益保障
文|本刊记者黄晓云
近年来，针对法官、审判辅助人员及其近亲属的威胁、侮辱、骚扰和暴力侵害事件增多，凸显了对司法人员履职保障的不足。
现实：法官权益面临侵害
法官居中裁判，无论作出什么样的处理都可能招致一方甚至双方当事人的不满或怨恨。当事人可能在审判、执行时暴力抗法，甚至事后报复。近年来屡见不鲜的法官被暴力伤害的惨痛案例就是明证。但和实践中大量存在的侮辱、谩骂法官的情况相比，这些极端案例只是法官受到人身权益侵害的“冰山一角”。
“2016年以来，发生侮辱法官事件10起，诽谤事件17起，诬告陷害事件9起，威胁恐吓事件78起，跟踪尾随事件11起，电话短信骚扰（含对家属）事件268起。”—这是福建省龙岩市中级人民法院的调研数据。该院成立课题组，通过走访法院纪检监察部门了解相关情况，并对龙岩中院的40名员额法官及7个基层法院的120名员额法官进行调查，获取了上述数据。
课题组成员陈立烽说，龙岩两级法院一线法官有46.49％曾经遭受过当事人的谩骂和纠缠；2018年以来，在安全检查方面还发现3起当事人携带剪刀和匕首的事例。调研中，有40名法官认为，正是因为当前对法官权益的救济措施对行为人起不到应有的惩罚、震慑和警示作用，法官人身权益才会一再受到伤害。
立法：草案维护法官权益
2017年2月，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》，最高人民法院发布《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》，涉及免受干预、免责机制、救济渠道、公正考核、安全保障、休假权利、薪酬保障等内容。
既往改革成果被新的立法借鉴吸收。2018年12月，法官法草案二次审议稿提交十三届全国人大常委会第七次会议审议。草案二审稿第一条中增加规定“维护法官合法权益”的表述，第十一条规定了履行法官职责应当享有的职业保障和福利待遇。对于法官的职业尊严和人身安全，草案二审稿明确规定“受法律保护””，同时细化侵害法官人身权益的情形。