解密混改——资本视角的观察与思考

国企改革是一项多层次、多条线、多步骤的系统性改革，因而，对这一主题的探讨可以有多个维度。党中央提出“混合所有制改革是国企改革的突破口”，近年来已经成为全社会的普遍共识。“为什么国企要混改？混改应该怎么改？”这是五年来一直萦绕在我们心头的两个问题， 本书正是希望从资本视角围绕这两个核心问题展开讨论。

要讨论为什么混改，就要理解什么是混改。为此，我们首先从顶层设计的角度了解什么是混合所有制经济。混合所有制经济的概念最早于1997年党的十五大提出，即“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。1999年党的十五届四中全会首次提出“发展混合所有制经济”。2003 年党的十六届三中全会提出“大力发展混合所有制经济”，使之成为一项明确的战略方针；2013 年党的十八届三中全会进一步提出“积极发展混合所有制经济”，将其提升到新的高度，并进一步明确混合所有制经济以国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合为特点，是我国基本经济制度的重要实现形式，并可以认为是新环境下，市场经济环境中国有经济的实现形式。

继而，我们希望了解：混合所有制经济经历了怎样的实践历程？一般认为，混合所有制企业是指“除国有投资外，至少还包含私营企业、外资、自然人中的任一种投资的企业”。我们暂且采用以上定义，仅以投资主体多元化为特征，则可以简单认为，国有资本持股，但非全资持有的企业，均是混合所有制企业。以此为标准，混合所有制企业的最初 实践可以追溯到 20 世纪 80 年代中期，一些小型商业服务业国有企业就开始探索股份合作制、股份制等形式的所有权改革。此后，伴随着混合所有制经济在理论和政策层面的不断完善，20 世纪 90 年代中期以后， 在全国范围内开始大力发展以投资主体多元化为方向的股份制改造和 IPO（首次公开募股）上市，由此形成了不少混合所有制企业。就形成 的路径而言，既包括历史上的国有企业引入非国资股东，民营企业在发 展过程中引入国资股东，也包括国有企业收购民营企业的股权，民营企业收购国有企业的股权。就层级而言，混合所有制企业既可能出现在国企集团层面，也可能是国有全资集团下面的子公司或孙公司。

基于以上分析我们认识到，混合所有制经济有着成熟的理论基础，而二十年来，以“投资主体多元化”为特征的混合所有制企业也 已经遍地开花，而且它们多数是规模较大，在行业中占有较重要的地位。那么，党中央提出“推进国有企业混合所有制改革”，又是基于什么样的宏观背景？而相较于历史上以投资主体多元化为方向的改革实践，新时代上升到国家战略高度的混合所有制改革，又涵盖了哪些内容？ 应遵循什么思路？

明确方向，才能把握好奋斗的路径。在本书的方向篇，我们站在资本视角，基于对文献的梳理和对公开数据的分析，采用定性和定量 相结合的方法，将对上述问题进行探讨。对现状的探讨不能脱离对历史的认识，因而我们先从历史的维度回答：国企改革从哪里来？通过全面了解前辈在国企改革顶层设计上的思路演进和微观实践中的路径探索思考：历史改革中我们做了什么？做对了什么？（第二章）改革是基 于问题导向，党中央提出深化国企改革，自然是针对其中的尚存问题 和新增挑战，那么这些问题表现是什么？相应的改革应具有什么样的 性质？站在资本视角，我们有必要从国有资本的层面切入，对国资问 题及其背后的国企问题进行一次再分解。在此基础上，我们将探讨：国资国企问题的症结在哪里，改革在哪个方向切入更可能取得突破？这一改革应该长什么样子？具有什么样的内涵和外延？（第三章）明确了 改革的方向和内容，我们将再向前一步，探讨改革设计思路应遵循哪 些原则。（第四章）

明确了方向，更需坚持实干兴邦。在本书的路径篇，我们希望遵循 前文提出的改革方向，着重探讨混合所有制改革在国有企业层面的实施 路径，也就是混改应该怎么改的问题。为此，我们首先需要明确定义： 什么是国有资本？什么是国有企业？双方又是什么关系？

资本是国民经济的实现形式，资本和企业的关系在于，资本是投资者对被投资企业行使的一种财产权利，即对企业的权益和债务投入。具体到国企，一般而言，非金融机构中，国有投资者主要充当股东角色， 即国资股东通过出资持有权益。因此，本书将国资股东所持有的 企业的权益定义为国有资本。同时，国有资本做强做优做大的改革目标，既要通过国资股东持股 1% 的企业增值实现，也要通过搞好国资股东持股100%的企业实现。毋庸置疑，无论从对国有资本增值的贡献程度，还是从国资管理的重要性而言，国资股东独资、绝对控股和相对控股的企业对混改的意义更加重大，本书将其定义为“国有企业”，这是本书探讨的重点。

然而，上述国有企业是一个庞大的群体。经过四十年的持续改革，尤其是股份制改造过程中，很多国有企业都引入了非国资股东持有其股权，但仍然保持了国资股东的控股地位，另有一些大型国企集团——以央企和地方省市属国企为代表，仍然保持了国有全资的有限责任公司的状态，上述企业均是国有企业。据粗略统计，全国现有15.6万家国有企业， 其中央企约占三分之一，地方国企约占三分之二 ，这些国有企业深入参与到国民经济中的各行各业，在功能定位、行业分布、资产规模、盈利 情况等方面均存在显著差异。

改革要因地制宜，因而对操作中任何特定思路的探讨，只有集中在具有共同特点的特定范围，才更有针对性和普遍适用性。因此，我们有必要对探讨的范围进行进一步聚焦。考虑到本书站在资本视角，围绕着使市场在资源配置中起决定性作用的方向，我们以分类、分层、分行业为原则，将讨论的范围集中在：处于充分竞争行业和领域、央企的二级及以下子公司和地方企业、非金融行业的国有企业。具体有以下几种情形。

第一，分类：集中于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企 业。早在 20世纪 90年代初，周叔莲、杨启先等学者就提出了“分类推进国有企业改革”的思路。在《国有经济的战略性改组》一书中，吴敬 琏教授等学者以企业的基本目标为划分，将国有企业的类型划分为两类： 竞争性企业、非竞争性企业。在《指导意见》中提出，结合不同国有企 业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业划分为商业 类和公益类。其中商业类又分为：主业处于充分竞争行业和领域的商业 类国有企业，以及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和 关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业。而《关于国有企 业功能界定与分类的指导意见》进一步明确，“对主业处于充分竞争行 业和领域的商业类国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增 值和市场竞争能力”。本书站在具有市场化特征的资本视角，探讨的混 改自然以市场化为方向。因而，基于分类原则，我们将讨论的范围限定 于上述“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”，其他两类 国企不作为本书讨论的重点。根据财政部的统计，截至 2014 年底，竞 争性行业中国企户数占国有企业总数的 71.91%，总资产占 51.99%，竞争性行业的国有资本占总数的 56.29%。

第二，分层：集中于央企子公司和地方国企。经过多年的改革和发展，国有企业逐步形成了以国企集团和众多子公司为主要特征的母子公 司集团化管理模式，同时国有企业实行分级管理体制，形成了近百家中 央企业和上千家地方各级国企集团。央企集团很多是伴随国企改制而组建起来的，而且从 2003 年以来，央企的户数由最初的 196 家调整到 98 家 ，减少的央企绝大部分并入了现有的央企 。因而现有的央企集团资产规模大、子公司行业分布广、业务类型差别大，其中不乏公益性业 务和关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的业务。而且， 作为国家脊梁，央企集团未来将继续在国民经济的关键行业发挥重大战 略功能，因而在大部分央企集团层面将继续保持国有资本的控股地位， 这些企业将不在我们讨论范围内。而由央企履行出资人责任持股的二级及以下子公司，大多是主营业务相对明确、业务相对集中的实体企业， 且很多处于充分竞争的行业或领域。同时，地方国企大多是在由计划经 济体制向市场经济体制转轨过程中，在特殊的经济社会发展环境及法律、 政策环境中，由地方政府投资或中央划拨地方管理而不断形成和发展起来的，因而大多分布于竞争性行业和领域。因此，本书讨论的企业范围 将集中在央企的二级及以下子公司和地方国企，央企集团公司不作为本书讨论的重点。

第三，分行业：集中于非金融行业的国有企业。资本市场一般按照 行业大类将企业划分为金融类企业（Financial Corporate）和非金融类企业（Non-financial Corporate），这两大类企业在行业性质、市场环境、 管控模式、运营和财务指标、监管体系和要求等方面均有较大不同；对于中国的国有企业而言，两大类企业的国资股东和股权结构也有十分显 著的差异。因此，为增加探讨的针对性，参考以上分类习惯，本书讨论 的企业范围集中在非金融行业的国有企业，而金融行业国有企业不作为本书讨论的重点。

基于上述选定的国有企业范围，我们将集中讨论混改的操作思路。 为此，在明确混改目标的基础上，我们首先需要明确：混改操作思路的 判断标准是什么？改革以市场化为目标，判断的标准自然也应立足于市场。因此，我们基于具有市场化特征的资本视角，以是否有利于提升资本回报率为主要判断标准，采用案例分析的实证方法，根据对实操、调研和公开信息整理，以通过混改搞好相当一部分国有企业为目标，对混改的操作思路进行一系列探讨和归纳。这其中涉及一系列大家关心的核心问题，包括：如何做好混改的准备工作（第五章），如何引入战略投资者（第六章），如何引入核心员工持股（第七章），体制机制改革如何 落地（第八章）。

在改革前厘清方向，改革中归纳路径的基础上，我们还需通过对完成改革的标杆案例进行剖析，验证上述方向和路径。大家会问，有哪些 企业通过成功改革具备了混合所有制企业的特征？他们改革的历程又是怎样的？带着这个问题，在过去三年来针对混合所有制企业的调研中， 根据改革历程的差异，我们重点关注了三类企业。第一类，历史上的国有企业，党的十八届三中全会以来以投资主体科学化为方向，完成了引资本、健体制、转机制混改所形成的混合所有制企业；第二类，在 20 世纪 90 年代以投资主体多元化为方向完成了公司制股份制改造的国有企业，经过多年的持续改革所形成的混合所有制企业；第三类，曾经的民营企业，通过引入包括国有资本在内的外部资本所形成的混合所有制企业。

在本书的案例篇，基于调研，我们在这三类企业中各选择了一个企业进行了详细分析，包括被称为央企专业化业务平台混改第一单的中粮肉食（第九章），通过 28 年持续混改促企业持续做大做优做强的深圳农 产品公司（第十章），以及通过“企业家精神 + 资本 + 改革”铸造全球玻纤行业“隐形冠军”的中国巨石（第十一章）。我们想知道：站在企业层面，这些具有“混合”性质的改革案例具备哪些成功的共性要素？ 站在资本层面，改革成功的关键词是什么？ 

本文摘选自《混改 ：资本视角的观察与思考》，中信出版集团