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外交学人

法德“内外双修”再推一体化,双边努力能否产生多边效应?

澎湃新闻特约撰稿 胡黉 范郑杰

2019-01-25 08:08  来源:澎湃新闻

1月22日,在德国边境城市亚琛的市政厅加冕礼堂,法国总统马克龙和德国总理默克尔签署了关于两国合作的新条约。56年前,同样在1月22日,时任法国总统的戴高乐和德国总理阿登纳签署《爱丽舍条约》,推动法德结束百年仇怨、实现和解并为此后两国合力推进欧洲一体化进程打下了根基。
当地时间2019年1月22日,德国北莱茵-威斯特法伦州亚琛,德国总理默克尔与法国总统马克龙在当地签署法德新友好条约《亚琛条约》。 东方IC 图
《亚琛条约》的签署并非两国政府一时兴起,重启“法德引擎”、赋予一体化新的领导力的呼声从未停息。2016年英国公投决定脱欧之后,法德两国外长即公布新的欧洲安全议程。而马克龙在2017年的当选给法德轴心赋予新的动力。同年德国大选次日,法国新总统在巴黎索邦大学发表“重启欧洲”演讲,提出对欧盟未来建设的新规划,被视作欧盟改革的新号角。2018年1月,默克尔与马克龙借《爱丽舍条约》签署55周年之际发表共同宣言,也正式决定将续签《爱丽舍条约》。经历了长达一年的谈判,作为法德合作文件的2.0版,《亚琛条约》终于得以公布。
一个更外向的《爱丽舍条约》?
安全和外交政策的新条款是《亚琛条约》的亮点所在。法国总统府表示,法德两国“从未在共同防务问题上走得如此之远”。在安全防务领域,两国政府将尝试共同建立法德防务安全理事会、协调武器出口、推动“共同战略文化”、联合行动以实现双方军事力量的合作等新举措。而在外交领域,两国外交部门将在现有基础上进一步加强协调,法国将支持德国争取联合国安全理事会常任理事国资格的诉求。值得注意的是,新条约的第7条款专门涉及欧非合作,强调欧盟整体力量与非洲间的协调合作,在欧非之间建立“更密切的伙伴关系”。
可以看出,作为《爱丽舍条约》2.0版,《亚琛条约》具备了更多的外向性特征——扎根欧洲、放眼世界。在法德两国百年仇怨缠绕的背景下,《爱丽舍条约》更专注于两国关系本身,意在修复、巩固双边关系,因此其开篇即是法德两国机制建设。德国驻华大使葛策在北京举行的“德法和解——21世纪的和平伙伴关系”研讨会上指出,当时(1963年)法德的关切在于如何避免在欧洲大陆爆发新的战争,而不太在意外部世界。尽管戴高乐设计《爱丽舍条约》时有着欧洲“去美国化”的初衷,但从“后见之明”来看,《爱丽舍条约》所发挥的“溢出”效应仍然集中在欧洲内部建设中,有关防务合作的条款并未有发挥实质性的作用。
与之不同的是,《亚琛条约》更多的思考集中在法德两国如何共同对外发声。经过战后多年的双边及多边合作,法德政府间合作及民间交往都已机制化。因此,新条约中有关两国机制建设的条款也因此被调整到文本最后。《亚琛条约》所突出的,正如马克龙所言,是法德共同“承担责任、展现(法德的)方式”。这种变化,既符合法德关系以及欧洲一体化发展至今的逻辑,也是为了因应当前国际环境巨大变化。欧洲在全球竞争力的相对下滑、欧美关系的渐行渐远,使得法德共同应对全球挑战的紧迫感大大上升。
正因如此,双方在《爱丽舍条约》签订55周年发布共同宣言时,将共同推进建设的欧洲定义为一个“繁荣、有竞争力、主权、联合、民主”的欧洲。而一年之后新条约的序言中,对于欧盟的前缀则变成了“联合、高效、主权及强大”。如果说一年之前的关键词仍在强调提升欧盟内部的经济社会韧性,一年之后的四个形容词的对外意味无疑更加浓重。
寻找一体化的新动力?
通过法德双边合作促进欧洲一体化的多边发展,始终是“法德合作”的要义所在。伴随着一体化的发展,法德双边关系早已内嵌于一体化的大框架中。因此,《亚琛条约》虽是双边条约,字里行间却都着墨于欧洲一体化。
条约签署时,欧盟委员会主席容克以及理事会主席图斯克均到场,也从侧面反映了《亚琛条约》的“欧盟属性”。退一步说,挑选亚琛——“欧洲之父”查理大帝的都城及埋葬之地、表彰“服务于欧洲团结”的“国际查理曼奖”的颁发地——作为此次条约的签署地,其本身就具有浓重的欧洲色彩。
过去几年中,一体化进程面临着多重挑战:英国脱欧改变了一体化进程发展以来单向发展的态势,打破一体化“不可逆”的神话;东西欧之间因为难民危机、法治与民主等问题嫌隙不断扩大,欧洲团结日益脆弱;更不用说愈演愈烈的民粹主义,正不断冲击战后以来欧洲的共同价值观。因此,如默克尔所言,《亚琛条约》意在为一体化提供“新的动力”。那么,这种动力从何而来呢?
一方面,上文提到的《亚琛条约》的外向型特征符合并强化了当前欧洲一体化的发展方向。随着英国这一防务合作“绊脚石”的远离,欧盟启动了防务上的“永久结构性合作(PeSCo)”并有初步进展。《亚琛条约》框架下法德防务合作有助于当前减少两国在战略文化、军事“雄心”等方面的分歧,推动PeSCo发挥更大作用。此外,正如有的学者所言,当前欧洲一体化正从由经济一体化带动转变为安全一体化引领的方式。通过防务建设提升欧洲军工及相关产业竞争力,亦是防务合作的另一层意义。因此,新条约中两国也明确提到“意在巩固并促进欧洲防务技术和工业基地的竞争力。”
另一方面,除了向外部突破,在内部挖潜力亦是寻找一体化新动力的可能方式之一。《亚琛条约》的边境合作章节中提及建立“边境合作委员会”,负责两国在边境合作优先项目上的战略协调、跟踪边境合作的相关问题并及时提出修正方案。具体合作分为基础设施合作和数字化合作,前者包括铁路、公路交通,后者则包括数字化创新及标准。
作为《亚琛条约》中的合作新亮点,边境合作更多体现的是法德对“合作去中心化”的推动,即从地理位置临近、公民往来频繁的边境区域出发,加强两国民众和企业之间的往来,从而促进跨境项目的推进并便利普通人的生活。这无疑是内部一体化的新尝试。尽管倡议从两国边境开始,但在未来却能够逐步蔓延、扩展,其他国家亦有着借鉴这一模式的可能性——别忘了,亚琛原本就地处德、比、荷三国交界。通过此举,使边境民众切实地感受除了申根、欧元之外欧洲一体化的切实好处,增强民众“获得感”,有助从根源上抗衡民粹的“疑欧”口号。而从深层次讲,也是欧盟“辅助性”原则的再体现,以自下而上的方式促进一体化的欧洲精神的新实验。
重振法德雄心意义几何?
虽然法德两国赋予了《亚琛条约》相当高的历史定位,但条约的签署似乎没有引发欧洲媒体、民众的足够关注,甚至鲜有占据头条。条约的实质成效和亮点难以支撑起政府赋予其的历史厚重感,马克龙对欧洲价值观、精神和理想的捍卫也已不似去年此时那般备受关注。更重要的,两国以及欧洲的政治生态对领导人的欧洲野心有了更多的限制意味。
“朱庇特”式的法国总统经历“黄背心”运动的梦魇,正在走下欧洲代言人的神坛(朱庇特是罗马神话中统领神域和凡间的众神之王,古老的天空神及光明、法律之神,也是罗马十二主神之首——编者注)。1月15日开启的“全国大辩论”成为了近期法国政治事务中最受关注的一环,各大主流媒体纷纷对此保持密切关注和追踪。在此情形下,本应引发热烈讨论和高度关注的《亚琛条约》在国内的讨论显然是低于预期的。笔者在登陆爱丽舍宫官网时也发现,位于首页、占据主要版面的是“全国大辩论”,而非《亚琛条约》的签署。
连续十周的社会抗议运动重塑了法国国内的政治议程,应对执政危机、纾解国内不满成为马克龙政府日程设置的重中之重,以法德合作为出发点的一体化改革精力明显遭到削弱。德国方面,尽管总理府仍然把《亚琛条约》放在头条,但媒体并没有对其有过多的关注。“黄背心”仍然是德国对法国关注的焦点。
与《爱丽舍条约》签署的背景大相径庭,新法德条约签署之际的欧洲内部政治生态更为复杂,民粹政党对国内政治和对外政策的影响已不可小觑。《亚琛条约》出台前,法国极端右翼政党勒庞等人在社交平台发布假消息,引发舆论的广泛关注。打着“爱国旗号”的“国民联盟”政党将此次新条约的签署,称为马克龙对国家的“叛变”。在公众面前,勒庞和前国民阵线党人、欧洲议会议员巴那德·莫纳特(Bernard Monot)将马克龙描绘成“犹大”,声称边境合作的相关条款等同于“法国边境城市阿尔萨斯和洛林再一次划归德国”,边境地区的法国人民将被迫使用德语作为官方语言。
民粹言论在法国引发的影响不可小觑,以至于总统府网站在条约签署前的21日专门出台名为《有关法德亚琛条约真相(唯有真相)》的官方声明。而德国极右翼选择党领导人高朗(Alexander Goulard)同样抓住民众的“疑欧”情绪,指责两国政府正在建立一个“超级欧盟”、“马克龙用德国人的钱更新他的国家”。
以双边促多边今日仍然有效吗?
在内外环境均发生改变的新形势下,法德尝试通过外向型的新合作条约,重新启动“欧洲发动机”的同时为一体化注入新动力。
对一体化的积极分子们而言,《亚琛条约》虽并未满足他们对法德轴心驱动力的期待,但始终意味着向“团结、有效、主权和强大”欧洲迈进。而负面解读同样存在,部分观察人士指出,法德合约象征着欧盟内部形成了“超级组合”,此举本身是不利于欧洲团结的。欧盟内部出现“群体性组合”趋势,既包括2018年由北欧八国组成的“新汉萨同盟”,近来意大利极右翼的副总理萨尔维尼也提出与波兰法律公正党形成“华沙-罗马轴心”。在此背景下,法德经济和防务上的进一步协调难免会给其他成员国带来“抱团”的印象。
而在近年来“多速欧洲”讨论愈发热烈的背景下,条约签署的选址本身也容易引发联想:查理大帝治下的欧洲所代表的可能更多是“西欧”——法兰克帝国覆盖的仅仅是欧盟六个创世成员国的土地。时至今日,欧洲的概念,伴随着东扩早已超越了查理大帝、以及戴高乐-阿登纳时代的欧洲。因此,图斯克在协议签署仪式上作了这样的提醒:“加强小框架下的合作并非整个欧洲一同合作的替代选项……是为了一体化,而非取代一体化。”
因此,法德合作的升级是“为了一体化的深化”还是“取代一体化的深化”,这种以双边合作促多边深化的举动在今天是否仍具有成效,都需要时间的进一步检验。
(作者单位:中国国际问题研究院欧洲所)
责任编辑:朱郑勇
校对:刘威
澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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