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外交学人

被遗忘的“初心”与缅甸艰难的和平路:三次“彬龙会议”回溯

澎湃新闻特约撰稿 刘琳

2019-01-08 15:06  来源:澎湃新闻

据新华社仰光1月4日消息称,若开邦北部4处警察哨所当天同时遭遇民族地方武装若开军袭击,袭击造成13名警察丧生、9人受伤。
当前,缅甸和谈正处于胶着拉锯时期,突发战事再次牵动着所有利益攸关者的神经,战争疑云加重了国际社会对本轮和谈能否顺利进行的担忧。为何缅甸和平之路如此反复曲折?要想深刻地理解这个问题,必须回溯历史,并找出它的发展逻辑,才能勾勒出现实的脉络。
“彬龙共识”逐渐销蚀
第一次“彬龙会议”所奠定的联邦基石被逐渐抛弃,导致政治结构建设过程中出现制度性缺失,加之多种因素的影响,使得缅甸建构国家认同的基础薄弱,族群关系恶化,整合难度增大。
1947年2月,首次“彬龙会议”在缅甸掸邦的彬龙镇召开,由昂山素季的父亲昂山将军主持,与会的缅族、掸族、克钦族和钦族领导人同意联合起来,共同努力结束英国的殖民统治,在获取独立后建立统一的缅甸联邦,并签署了《彬龙协议》。
该协议着重强调,各个少数民族地区在国家政治中享有充分自治,本次会议取得的成果被称为“彬龙共识”,最核心的内容是强调和解、包容、发展、共建的新的缅甸民主联邦,并允许各个少数民族地区在国家政治中享有充分自治,“允许少数民族在加入联邦 10 年后,自行决定是否继续留在缅甸联邦体制之中”。正是这条民族自决原则为日后缅甸民族冲突埋下隐患。
2016年8月31日,由昂山素季领导的民盟政府在内比都举行第二次“21世纪彬龙大会”,会议筹委会成员数次与多支少数民族武装会面,并邀请武装组织领导人参加这次和平大会。该会议有15支民族武装组织与会,除了之前已签署全国停火协议的8支民族武装外,果敢同盟军、德昂民族解放军、若开军等7支尚未签署和平协议的民族地方武装组织也参加了这次会议。
会议期间风波四起,气氛紧张。而本次会议上民盟政府提出“未来联邦制的国家只能有唯一一支军队 ”遭到各少数民族武装组织代表们的强烈反对,旋即引发激烈争论。在这一原则指导下,各地武装组织必须全部上交手中的所有武器。现实的情况则是,各少数民族武装与政府之间严重缺乏互信,担心解除武装之后只会成为俎上之肉。可见各方政治力量诚意不足,导致和谈成果十分有限。就在这次会议结束后,根据缅甸和平监测委员会发布的一组数据显示,缅北地区在随后5个月,共计150天时间里,发生大小武装冲突86次。
2018年7月11日,第三次“彬龙会议”在内比都开幕,一千多名各方代表出席此次大会。缅甸国务资政昂山素季呼吁与会各方为实现民族和解与和平而共同努力。这次会议原计划在5月最后一周举行,但是在5月12日,缅甸政府军与数支民族地方武装在缅甸北部木姐地区发生武装冲突,致使会议延迟到7月举行。
昂山素季在开幕致辞中表态,“我们要以坚定毅力,继续努力为新一代营造远离战争、和平稳定的环境,让因战争问题而暗淡的希望之光重新灿烂。”她呼吁各方团结努力,实现民族和解与和平。目前,和平谈判仍陷入胶着状态,究竟能取得什么成果,尚不明朗。
观察三次“彬龙会议”,会有一个非常直观的感受:缅甸和平进程曲折反复,似乎陷入了一个死循环,各方的策略都是“以战促和”。每次和谈之前都会发生武装冲突,冲突之后又会坐下来谈判;一边和和气气地开会,一边又陷入恶斗;、会议坚持召开,战火却从未停歇;和谈无实质进展,武装冲突也难分胜负。尽管参会各方都知道开会和谈并不会有什么成果,但还是在认真准备并积极参加会议,仿佛开会本身已经成为会议的目的,至于能否有所收获,已经无关紧要。
缅甸联邦制国家联盟缓慢转型
基于第一次“彬龙会议”所达成的协议,缅甸从建国之初就是一个松散的联邦制国家。当时,带领缅甸人民建国的反法西斯人民自由同盟并不是一个真正意义上的政党,而是由多个党派、团体以及个人构成的联盟,内部政见一直不统一,互相争权夺利。在对国内民族问题的处理方面软弱无力,同时未能解决独立后国家的政治、经济和社会发展的各种问题,终于被军人政权所替代。
1949年,缅甸克伦族因长期受英国殖民统治影响,与缅甸主体民族——缅族之间的隔阂加深,并要求建立一个独立的克伦人国家。至此,拉开了缅甸内战的序幕。民地武越打越强大,民族隔阂越来越深,再加上各政治力量之间的角逐,中央集权和地方分权的激烈斗争,使得缅甸问题愈加复杂,民族关系愈加恶化。因此,在民族问题和政治分权双重压力之下,缅甸国家权力结构开始发生变化。
作为缅甸人口最多的民族,缅族占总人口的69%左右,但历史上从未对各少数民族地区实行过有效统治,也无完整的中央集权王朝体制。缅甸没有大一统的文化基础,也无集权的历史经验。
很长一段历史时期内,缅甸中央政权和地方分权的斗争激烈,互不妥协,各种政治力量登上政治舞台之后,都想高度集中国家权力,增大了政府与地方政治实体间的分权张力。缅族政府一直想将联邦制转型为中央集权制国家。这一变化始于1974年《缅甸宪法》,新宪法把全国划为七个省和七个邦,尽管少数民族邦的名称保留了下来, 但此时的邦不再是国家自治单位,它们没有任何实际权力, 与普通的行政区域毫无区别。邦的地位与一般的行政省拉平,意味着缅甸政府彻底放弃了民族邦自治原则,无视少数民族邦自治权、过分强调中央集权。
此举措深受各民族政治实体的排斥,认为这根本不符合缅甸国情,严重背离缅甸建国者们首次彬龙会议的精神,完全剥夺了少数民族平等参与管理国家事务和地方事务的合法权利,忽视了其他政治力量在国家建设中所发挥的重要作用,使得政府与地方权力机关间的政治互信丧失,对抗加剧。
而当下正在进行谈判的全国停火和平协议(NCA),更是招致各少数民族的反感,认为政府“建立统一军队”的倡议并不符合“彬龙共识”所强调的“民族自治”原则;他们也怀疑政府统一收归民族武装的动机。
相比其他少数民族,缅族虽然人口最多,但若抛弃《彬龙协议》以及在此基础上产生的“彬龙共识”,只想走中央集权制道路,必将遭遇强烈而持久地反抗,因为缅甸有135个民族,这是不变的事实。
大国介入,前景难料
2017年缅北战火再次燃起,缅北各派武装交错,为各大国介入提供了机会。2018年爆发的若开邦罗兴亚人危机一度使西方世界哗然,并欲借此搅动缅甸局势。
目前,日本正在加大对缅北电力的布局。同时,日本预计将为缅甸提供1000亿日元贷款,用于仰光环状铁路的翻修以及电力设备升级。日本投资缅北地区的动机并非为了缅甸的和平,而是看重其紧邻印度、孟加拉和泰国等地的战略位置,这点值得关注。美国驻缅大使每年都会亲见克钦邦拜会浸信会的领导人,有时美国的军方高官也会拜访教会,目前教会身兼克钦独立军的智囊和民间宣传机构的角色。
实现国家持久和平是缅甸全国人民的共同愿望,而和平需要妥协。缅甸的和平进程,只有通过政治途径,开启有诚意的对话,才有可能实现持久和平。历史证明,武装冲突只会激化民族矛盾,葬送的只是大好国运。缅甸未来的走向如何,还尚不明确,但可以肯定的是,唯有政治对话才能解决问题。
(作者单位:上海全球治理与区域国别研究院东南亚研究中心)
责任编辑:朱郑勇
校对:栾梦
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