为什么尼克松访华七年之后才实现中美建交
文 | 廉正保（曾任外交部美大司美国处副处长、驻美国大使馆一秘、驻纽约总领馆副总领事，曾参与接待基辛格秘密访华与尼克松访华）
尼克松1972年访华之后，中美关系一步步朝正常化方向迈进，两国间的文化、科技交流和政界人士互访出现了良好势头。在这种形势下，中美建交似乎是很快就可以实现的事，没想到却在尼克松访华之后又等了七年之久。
福特无所作为
尼克松访华时承诺，如他当选连任，他将在第二任期内“完成中美关系正常化”。1973年，尼克松连任总统。同年2月15日，他派基辛格再次访华。在此次访问中，中美双方商定在北京和华盛顿互设联络处。双方都选派资深外交家担任联络处主任。美国政府任命戴维布鲁斯担任美国驻中国联络处主任。布鲁斯曾担任过美国驻英、德、法大使，并曾在美国驻北京（平）领事馆工作过，他到任第二天即去东交民巷寻访旧居。中国政府任命驻法大使黄镇担任中国驻美国联络处主任，黄镇大使是参加过长征的老红军；任命外交部礼宾司司长韩叙为联络处副主任。联络处享受一切外交特权。有人说，联络处是“不是大使馆的大使馆”，但联络处毕竟不是大使馆。
1974年8月8日，尼克松因“水门事件”被迫辞职。8月9日，副总统杰拉尔德福特宣誓就任第38任美国总统。
福特就任总统之后，曾表示要继续执行尼克松的对华政策，在任期内实现中美关系正常化。1974年11月，福特派国务卿基辛格来华访问。当时周恩来因病住院，由邓小平副总理同基辛格会谈。基辛格解释了美国在台湾问题上的两个难处：一是美台间有《共同防御条约》；二是美国内亲台势力影响很大。基辛格提出两点具体建议：一、美国愿意按“日本方式”解决中美关系正常化，但要在台湾设立联络处；二、美国将在1977年撤完驻台湾的全部美军，但还没有找到妥善解决美台《共同防御条约》的方案，希望中国声明不以武力解决台湾问题，以便美国考虑放弃美台“防御关系”。
十分显然，美国在台湾问题上的立场出现了倒退。
邓副总理明确回答，这不是“日本方式”，而是倒联络处方案，中国不能接受。中国坚持：中美关系正常化要以“三个条件”为前提，即美国必须同台湾当局断绝“外交关系”，废除同台湾的《共同防御条约》和从台湾撤出一切军事力量。在美国断交、撤军、废约之后，台湾问题由中国人自己去解决，这是中国的内政。用何种方式解决这一问题，是中国人自己的事。
1975年12月1日，福特总统来北京，访华四天。他对中国领导人表示，由于美国国内形势，中美关系正常化要推迟到1976年美国大选以后，再仿照“日本方式”采取行动。在此之前，美国驻台美军将从2800人减至1400人。福特一再重弹“期待中国政府和平解决台湾问题”的老调，说美国“不能在预期和平演变以外的前途的情况下抛弃‘老朋友’”。邓小平明确指出：按照“日本方式”，也就是要接受断交、废约、撤军三原则，美台间的民间贸易关系可继续保持。至于用什么方式解决台湾问题，应该由中国自己来决定。中国方面还表示，在美国接受三原则之前，中国并不急于解决正常化问题。
毛泽东会见了福特和基辛格。毛泽东本来就对福特的对华政策不满，对于福特的夸夸其谈，毛泽东幽默地说：“我们没有本钱，就放空炮。”福特没有听出毛泽东是在批评他放空炮，摇摇头说：“我不相信这点。”毛泽东继续开玩笑说：“就是骂娘，我们有点本钱。”众人听了都笑起来。
福特原想在大选获胜后与中国建交，结果在这次大选中，福特失败，民主党人吉米卡特当选总统。
国务卿万斯来华试探
1977年卡特入主白宫之初，在对外关系上首先忙于同苏联进行限制战略武器谈判，在中美关系问题上，卡特与其前任一样仍然面临着美国进一步调整对华政策的重大课题，中美关系正常化未列入重要议程。
卡特政府的外交班子主要倚重两个人：国务卿塞勒斯万斯和总统国家安全事务助理兹比格纽布热津斯基。此二人均与洛克菲勒家族有联系，同是“三边委员会”（由美国、西欧和日本这三个世界工业区的一些著名企业家、劳工领袖、学者、政治家等方面人士组成的研究世界问题的国际组织，成立于1973年7月）和对外关系委员会的成员。在中美关系正常化中最关键的台湾问题上，万斯的态度相对消极。万斯虽然十分了解中国政府关于正常化的三个条件，但他依然认为，“既然我们决心不损害台湾的安全”，美国就“不能简单地接受这些条件”。万斯主张“谨慎行事”。布热津斯基力主美国早日与中国建立外交关系。他曾向卡特总统专门呈文，建议卡特政府重申尼克松对中国所作的五点“承诺”：一、承认中国方面关于只有一个中国，台湾是中国一部分的立场；二、将不支持台湾独立运动；三、在我们离开台湾时，我们将保证日本人不进入台湾取代我们；四、我们将欢迎和平解决台湾问题，而不支持台湾针对中华人民共和国的任何军事行动；五、我们希望美中关系正常化，并设法促其实现。（布热津斯基：《实力与原则》第230~231页）
1977年8月22日至24日，卡特派国务卿万斯来华进行探索性访问。他同黄华外长先后谈了四次。万斯表示，美国意识到使中美双方走到一起的因素。卡特政府强烈认为，他已对实现两国关系正常化承担了义务。只要美能够找到不会减少中国人自己和平解决台湾问题的前景，同时又允许美继续同台湾保持非正式联系的基础，卡特总统就将准备同中国实现关系正常化。我们承认你们的政府是中国的唯一合法政府。我们同台湾的外交关系和《共同防御条约》将会消失。我们准备从台湾撤出所有美军和军事设施。美国需要在立法方面作出某些调整，以利于安排中美关系正常化后美同台湾的贸易和其他联系。有必要使美国政府人员在非正式的安排下继续留在台湾。美将在台湾设立代表机构，不管名称叫什么，没有外交性质，不履行外交职责。万斯还表示，美国政府将在适当的时候发表声明，重申美国关心并有兴趣使中国人自己和平解决台湾问题，希望中国政府不发表反对的声明，不要强调武力解决问题。
“倒退是没有出路的！”黄华严词拒绝了万斯的方案，重申中国关于中美建交的三个原则性条件，会谈陷入了僵局。
8月24日，邓小平副总理会见万斯。指出：万斯国务卿提出的关于中美关系正常化的方案，“不是前进了，而是后退了”。方案集中在两个问题：第一，美方要我们承担不使用武力的义务，实际上还是要干涉中国内政。第二，“倒联络处”方案，所谓美国政府人员“在非正式安排下留在台湾”，其实是一个没有标志或大门上没有国旗的大使馆。对这个方案，我们不能同意。要解决问题，就是三条：废约、撤军、断交，按日本方案，按日本方案本身就是一个让步。中美关系正常化以后，为了照顾现实，中国可以允许美、台间非官方的民间往来。中国会采取恰当的政策解决台湾问题，实现祖国的统一。但是，这是中国人自己的事情。中国政府对解决台湾问题是有耐心的，但不要理解为这可以无限期拖延下去。
随着苏联继续对美国的挑战，再加上中国决定加速经济发展，卡特政府逐渐感到早日实现关系正常化符合美国的安全和经济利益。卡特政府把中美关系正常化提上了议事日程。布热津斯基所倡导的路线逐渐得到白宫的重视。
布热津斯基生于华沙，1938年移民美国，在哈佛大学获博士学位，并在哈佛大学国际问题研究中心供职近十年，后任哥伦比亚大学教授，对东欧和苏联问题以及对中国问题进行了长期研究，有很多著作。布热津斯基是几位杰出的美国总统国家安全事务助理之一。
1978年5月20日，布热津斯基访华。21日，邓小平副总理会见了他，并在北海仿膳设晚宴款待。布热津斯基表示，中国在维持世界局势中发挥着中心作用，美中关系在美国的全球政策中具有中心的重要性，美国政府已下决心同中国实现关系正常化，愿意接受中国提出的建交三原则，但希望在美方作出期待纯属中国内政的台湾问题得到和平解决的表示时，不会明显地遭到中国的反驳，这样美国国内困难将容易解决。美国已授权其驻华联络处主任伍德科克同中方就实现两国关系正常化问题进行具体谈判。
邓小平表示：很高兴听到卡特总统的口信，在中美关系正常化问题上，我们双方的观点都是明确的，问题就是下决心。如果卡特总统下了这个决心，事情就好办了。我们的观点很明确，正常化的条件是断交、撤军、废约，我们不能有别的考虑，因为这涉及主权问题。“日本方式”是我们可以接受的最低方式，就是在正常化的条件下，我们同意日本同台湾之间商业、人员继续往来。我们不能承担义务，只用和平方式解决台湾问题。在此问题上，双方可以各讲各的，相互都没有约束力。我们同意在北京就正常化问题与美方进行具体谈判。
晚宴的气氛很轻松，邓副总理在祝酒时说，作为高级领导人，他大概只有三年时间，愿意在恰当的时候访问美国。布热津斯基说，希望有一天邓副总理能到他华盛顿的家中做客，结果不到一年就实现了他的愿望。
卡特在日记中写道：“国务卿万斯起誓要保守秘密。我决定不让国务院知道谈判细节，免得国会和公众知道以后会提出强烈反对。……大部分给邓小平的建议和答复都是我和布热津斯基亲自起草，从白宫直接发给他的。”
1978年7月5日，中国外交部部长黄华与美国驻中国联络处主任伍德科克开始就中美关系正常化问题进行具体谈判。至11月2日，共谈了五次。前四次谈判，成效不大。伍德科克提出一些议程性的东西，如正常化之后美国在台湾存在的性质、正常化时美方的声明、正常化之后美台间的商业关系、两国关系正常化的联合公报格式等。对中方关切的“断交、撤军、废约”三个条件美方如何实施和作何打算，美方的回答都不具体。
9月19日，卡特总统感到拖不下去了，想加快谈判速度，向中国驻美联络处主任柴泽民大使表示，现在已接近完成讨论的时刻，美“愿意履行”我方提出的断交、撤军、废约三点，如美在关系正常化后继续向台湾“有限地出售经过十分小心选择的防御性武器”和美在正常化时发表“期待通过和平方式解决台湾问题”的声明这两个问题“满意地解决”，实现中美关系正常化“就不会有其他的障碍”。双方需要抓住时机，加快速度。
10月20日，我作为外交部美大司美国处副处长陪同北京大学校长周培源率领的中国教育代表团访问美国。就在这次访问中，中美签订了第一个教育交流协议，即教育交流《口头谅解》。美国白宫中国问题专家奥克森伯格在白宫约见我，说中美建交条件已成熟，向我转达了卡特政府希望在年内同中国实现两国关系正常化的信息。奥克森伯格说，双方应抓住时机，不要错过这个机会。我立即报回国内。
10月30日，布热津斯基对柴泽民大使解释说，按照美国国内的政治现实，中美关系要取得决定性进展，当年12月前后是一个特殊机遇，否则国会明年初开会，先讨论美苏核条约等问题，中美关系正常化将被推到1979年秋后，时机不当，可能会出现困难。邓小平获悉了这些信息，指示要抓住这个时机，同美国关系正常化谈判要加快。
在11月2日第五次谈判中，美方提出了联合公报草案，基本亮出美方底牌，内容包括：承认中华人民共和国政府为中国唯一合法政府，与之相互建立外交关系；美国仍将同台湾人民保持非官方关系；美国行政部门将为调整与台湾的关系向立法部门提出特别立法。中方可表示，台湾是中国的一个省，别国无权干涉，中国统一的问题是由中国自己解决的事情，中方还应表示，统一问题将和平地实现。美方将表示，对“只有一个中国，台湾是中国一部分”的中方立场不提出异议，重申对中国人自己和平解决台湾问题的关切。
在12月4日韩念龙代外长与伍德科克举行的第六次会谈中，美方又就中方关切的几个问题表明立场：一、公报发表后，美方将终止美台条约，撤销对台湾的承认，关闭美驻台使馆，同时召回美国大使，一年内撤出一切军队和军事设施；二、美国将保持与台湾的商务文化联系；三、美在台湾设立非官方机构，由不在政府任职的人员主持；四、由国会通过立法调整原来与台湾的关系，但不会构成对台湾的外交承认。
此时，国际和双方国内的政治和经济形势都要求中美两国领导人抓住时机，作出战略抉择。越南在中越边界不断挑起事端，中国正在考虑对越进行有限的自卫反击。为了牵制苏联，中国需要通过同美国改善关系而增强自己的地缘依托。同时，从中共十一届三中全会党的工作重心转移和社会主义现代化建设的需要来看，中国也需要加强同美国的经济和技术联系，而美国也需要进入极富潜力的中国市场。时代在呼唤两国政治家当机立断，完成中美关系正常化的关键一环。
邓小平亲自同伍德科克谈判
为了加速会谈进程，争取年内建交，邓小平副总理决定亲自同伍德科克谈。
12月13日至15日，邓小平同伍德科克就中美关系正常化问题举行了四次会谈。中方参加会谈的有韩念龙和章文晋副外长，施燕华做翻译，我做速记记录。美方参加的有罗伊副主任和蒂帕斯女士。
在13日上午的会谈中，伍德科克重申在最近两次会谈中表明的美方立场，提交了联合公报的美方新草案，提议于1979年1月1日双方发表建交公报和有关声明，3月1日互派大使和建立大使馆，希望双方商定美方邀请中国领导人访美的时间。伍德科克还提议，对美台“条约”用“终止”而不用“废除”，以免同国会、参院的纠缠。邓小平表示同意。邓小平表示，基本同意美方提出的联合公报新草案，但公报应重申反霸条款，以加重分量，同意在1979年1月1日发表公报和声明，他本人拟于1979年1月访美。邓小平说，美售台武器很敏感，两国关系正常化后，美不要卖武器给台湾，并请伍转达给卡特总统。
12月14日下午，伍德科克奉命要求紧急会见邓副总理，提出：一、为了减少泄密机会，美方建议提前于美国时间1978年12月15日宣布建交公报；二、建议邓小平访美时间为1979年1月29日至2月5日。邓小平当即决定同意上述两点。
同日晚9时，伍德科克再次紧急约见邓小平，奉命回答中方提出的问题：一、美方同意公报中写入反霸条款；二、总统在回答记者问时将表示，美方在1979年将不向台湾出售军火和军事装备，但这不能影响提供已承诺和起运的军火。邓小平说，那1979年以后呢，是否美继续向台湾出售武器？伍说，不排除这个可能性。邓小平表示不能同意。
12月15日下午，邓小平再次会见伍德科克。伍德科克说，总统指示我约见您，以确保对美方声明不产生误解，即1979年12月31日以后台湾仍可以从美国购买武器。卡特总统在9月19日对柴大使说过：美国认识到这对中国是个敏感问题，中国不能公开同意美向台湾出售武器，而且根据中方关切，我们在1979年内将不向台湾进一步出售武器，但是在1979年12月31日以后，美是否还能向台湾出售武器，美国国会、美国人民和美国盟国对此都十分关心。希望你们能理解我们的立场，在我们表达我方观点时，希望你们能考虑到我们所关切的问题。
邓小平对美国顽固坚持在建交后向台湾出售武器的做法表示了坚决的反对。邓小平说：“中美建交后，希望美国政府慎重处理同台湾的关系，在这些关系中不要影响中国采取以最合理的方式和平解决台湾问题。如果美国继续给台湾出售武器，从长远讲，将会对中国以和平的方式解决台湾回归祖国的问题设置障碍。在实现中国和平统一方面，美国可以尽相当的力量，至少不要起相反的作用。”
显然，双方在美售台武器问题上分歧较大，一时难以弥合。在这关键时刻，邓小平展现了大国领袖风范和博大胸怀，运筹帷幄，以战略家的宏伟气魄，果断决定不让美售台武器问题影响中美建交的大局，同意“按原计划进行”，实现关系正常化，美售台武器问题留待以后继续讨论解决。
就在这时，中国驻美联络处来电称，台湾当局可能已获悉美国将抛弃台湾与中国大陆建交，在台湾驻美“大使”沈剑虹和美亲台参议员戈德华特的策划之下，已开始转移和变卖其在华盛顿的十几处外交房产，据说有的已低价售给其他国家，有的以1美元转让给亲台反华的“自由中国之友”协会（戈德华特是该协会的主席）。大使官邸双橡园是清朝政府遗留下的外交房产，有重要的历史价值，当年李鸿章曾在双橡园宴请过美国政府官员。联络处建议在建交谈判中解决外交房产问题。邓小平说，外交房产是小事，中美建交是大局，房产问题现在不具体说，留待以后解决。房产留在台湾手里，毕竟还是在中国人手里，总比卖给外国人好，祖国统一以后还将回到中国。邓小平以快刀斩乱麻的魄力，与伍德科克就中美建交公报和有关安排达成协议。
我参加了上述所有会谈和会见，记录和见证了这一具有划时代意义的历史事件。
发表《建交公报》
12月16日，中国和美国发表《关于建立外交关系的联合公报》，宣布两国政府自1979年1月1日起建立外交关系，两国将于1979年3月1日互派大使并建立大使馆。公报称：“美利坚合众国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系。”“美利坚合众国承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。”双方宣布建交公报的同时，美国发表声明：“美国深信台湾人民面对着和平与繁荣的未来。美国继续关心台湾问题的和平解决，并期待台湾问题将由中国人自己和平地加以解决。”中国政府也发表声明：“台湾回归祖国，实现国家统一的方式，这完全是中国的内政。”在宣布建交后，针对美国政府售台武器，我国发表政府声明称：“美国继续向台湾出售武器不符合两国关系正常化的原则，不利于和平解决台湾问题，对亚太地区的安全和稳定也将产生不利影响。”
中美建交公报重申了《上海公报》中确立的原则，但在台湾问题上又比《上海公报》向前迈进了一步。《上海公报》中美方仅仅是“认识到台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分，美国政府对这一立场不提异议”。这并不等于美国承认中华人民共和国政府是中国唯一合法政府。而中美《建交公报》宣布“美利坚合众国政府承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府”，并确认“美利坚合众国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分”。关于反霸原则，《上海公报》仅将此适应于亚洲和太平洋地区，而中美《建交公报》则将该原则的适应面扩大到全球范围。
1979年1月1日，华国锋总理、邓小平副总理和卡特总统、万斯国务卿相互致电对方国家领导人，祝贺两国建交。中美两国领导人也分别出席了中美驻对方联络处为庆祝建交举行的招待会，并讲了话。邓小平副总理说：“卡特总统在宣布中美建交消息时说，美国并不是出于暂时的策略上的原因或权宜之计采取这个重要步骤。我赞赏这个富有远见的见解。中国政府一向是从长远的政治和战略观点来看待中美关系的。”美国副总统蒙代尔说：“中美建交标志着亚洲和太平洋地区一个前所未有的和平和稳定的时代开始，标志着中美两国人民为建立一个更加公正和稳定的世界作出建设性贡献的开始。我们希望在全人类面临的各种问题上同具有创造力的中国人民进行紧密的合作。”
责任编辑：杨玉珍，原刊于《纵横》2018年第5期
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