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澎湃研究所

日本为什么要退出国际管制捕鲸公约

刘能冶/澳大利亚阿德莱德大学法学院高级讲师

2018-12-28 11:34  来源:澎湃新闻

当地时间2018年12月26日,日本东京,据日本共同社最新消息称,日本官房长菅义伟26日在记者会上正式宣布退出国际捕鲸委员会(IWC)。 东方IC 图
2018年12月26日,日本内阁官房长官菅义伟发表声明,正式宣布日本退出《国际管制捕鲸公约》(以下简称捕鲸公约)。同时,日本政府宣布,自退约生效之日,也就是2019年7月1日起,日本将在其领海和专属经济区之内重启商业捕鲸活动。退出捕鲸公约,是日本二战之后少有的退出国际条约行动,一时间世界舆论大哗。那么,日本为什么要退出捕鲸条约?日本的退约行动对全球海洋治理又有着怎样的影响呢?
捕鲸管制国际法的演变
尽管近年来日本在国际媒体上一直背负着残酷捕捞鲸鱼的骂名,但捕鲸活动却并非日本独有。自17世纪始,伴随着工业革命的浪潮,欧洲国家对鲸鱼制品,特别是鲸鱼油的需求猛增。同时,随着捕捞技术的进步,欧洲殖民强国纷纷开始工业化捕鲸活动。早期的捕鲸国包括荷兰、英国、德国、西班牙以及北欧诸国。寻找并开发鲸鱼这一战略资源,实际上成为欧洲殖民者拓展未知海域 - 例如南北极探险 - 的强大动力之一。
然而,无规制的商业捕鲸对全球的鲸鱼种群造成了灾难性的后果。例如,直到20世纪初,蓝鲸 (Blue Whale),这一地球上现存的最大的动物,在南大洋和北太平洋还相当常见。 经过20世纪20年代到40年代的大规模捕杀,蓝鲸几近灭绝。其他人类熟悉的鲸鱼种群,诸如座头鲸 (Humpback Whale)、小须鲸 (Minke Whale), 抹香鲸 (Sperm Whale)等等,无不经历了种群急剧减少的悲惨命运。
二战之后,国际秩序重构,环保运动勃兴。1946年,阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、丹麦、法国、荷兰、新西兰、挪威、秘鲁、南非、苏联和美国齐聚美国首都华盛顿,签署了《国际管制捕鲸公约》,依据捕鲸公约成立的国际捕鲸管理委员会(International Whaling Commission/IWC) 开始了全球范围内对捕鲸活动的规范。目前,捕鲸公约共有89个成员国。
捕鲸公约制定的初衷,并非全面禁止商业捕鲸。而是类似渔业管理组织,通过对商业捕鲸实施配额制,从而实现对捕鲸的可持续管理。捕鲸公约的制定,一定程度上也确实起到了遏制鲸鱼种群灭绝的作用。然而,自1972年联合国人类环境会议之后,国际社会,尤其是西方国家的环保意识进一步加强。公众对于动物保护、尤其是大型哺乳类动物(所谓的Charismatic species,比如大熊猫、非洲象、北极熊等)的保护意识在西方国家深入人心。此外,随着科技进步,鲸鱼的工业价值逐渐被其他产品取代。大部分欧美国家(挪威、冰岛、加拿大除外)开始退出捕鲸国(Whaling State)的行列, 转而成为所谓保育国(Conservation States)。在保育国逐步取得数量优势并大力推动之下,国际捕鲸管理委员会也开始逐渐从捕鲸组织向环保组织演进。1982年,IWC通过了全面暂停商业捕鲸的决议并于1986年生效。此外,IWC还在印度洋和南大洋/南极海域建立了两个海洋保护区, 通过生态系统管理措施以恢复被过度捕捞的鲸鱼种群的数量。
2013年9月,日本捕鲸船在北海道钏路捕获一条小须鲸。 东方IC 资料
日本退约的原因
那么,在海洋环保日益受到关注的今天,作为发达世界的一员且一直努力营造良好国际形象的日本为什么要退出捕鲸公约呢?应该说,日本退约并非一时兴起,而是作为捕鲸国面临IWC转型的无奈选择。
日本是海洋国家,四面环海,捕鲸历史悠久并在某些地区形成了所谓捕鲸文化。比如中国人所熟知的马关条约签订地 – 下关(Shimonoseki)便是知名捕鲸港之一。鲸鱼肉曾经是日本人口重要的肉食来源之一。因此,尽管国内的捕鲸产业已经日益衰退,鲸肉消耗量也不大(目前年约5000吨左右),受历史、文化、选举和行业利益的影响,日本一直以捕鲸国的身份参与IWC的活动。日本对 IWC全面禁止商业捕鲸一直持批评态度,并对建立南大洋鲸鱼保护区投了唯一的反对票,那里是全球80%鲸鱼种群的夏季觅食地。
多年以来,日本一直游说IWC成员国,特别是新加入成员国支持恢复商业捕鲸。早在2007年,日本就抛出了IWC正常化提案,要求IWC能够平衡兼顾捕捞和保护的关系,而非完全成为一个环保组织。在IWC暂停商业捕鲸的决议生效之后,日本从1987年开始,依据捕鲸公约第八条第一款:
“尽管有本公约的规定,缔约政府对本国国民为科学研究的目的而对鲸进行捕获、击杀和加工处理,可按该政府认为适当的限制数量,得发给特别许可证。按本条款的规定对鲸的捕获、击杀和加工处理,均不受本公约的约束。”
继续在南大洋和西北太平洋开展科研捕鲸活动。日本政府为此制定了庞大的科研捕鲸计划,每年仍然在南大洋保护区水域猎杀相当数量的鲸鱼。2010年5月,对南极及其周边海域拥有主权诉求,并视南极为其核心国家利益的澳大利亚将日本告上国际法院(对南极有主权诉求的新西兰亦参与此案),要求法庭裁定日本在南大洋的科研捕鲸为非法。尽管日本做了非常充分的准备积极应诉,尽管法庭回避了对什么是科研捕鲸的概念进行定义,2014年国际法院最终裁决日本在南大洋的科研捕鲸活动违反了捕鲸公约。由此,日本失去了继续在南大洋从事大规模捕鲸计划的国际法依据。
因此,当日本在2018年9月IWC巴西年会上推动恢复商业捕鲸的提案再次失败之后,在现行国际法框架下,退出捕鲸公约似乎也就成为了日本继续商业捕鲸的唯一选择了。
未来展望
日本的退约行动自然招致了国际社会的批评。但是,我们也应当看到,日本的行动仍然是在现行国际法的框架下进行的。日本退约之后,作为IWC的非成员国,将无法在南大洋保护区从事任何合法的科研捕鲸活动,其商业捕鲸活动将仅限于日本专属经济区和领海之内。日本此举,似乎还是为了平衡国内支持捕鲸的民意和以美国为首的保育国集团对其南大洋捕鲸的反对。事实上,虽然澳大利亚政府对日本退约表示极度失望,但是如果日本从此停止在南大洋的捕鲸活动,相信退约并不会根本上损害日本在西方世界的国际形象。
事实上,一个更深层次,更值得中国好好研究的问题,是日本一直以来所主张的可持续利用鲸类资源,也就是如何平衡养护与捕捞的问题。中国并非捕鲸国,却是目前世界第一大捕鱼国,在全球海洋治理机制日益环保导向的情势之下,中国拓展远洋渔业将同样面临日本自上世纪80年代以来所一直面对的问题。如何平衡?谁来界定平衡?如何在现行国际体系下自处并维护自身利益?日本的经验、教训、选择和后续发展,值得中国认真学习、思考和借鉴。
责任编辑:吴英燕 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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