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澎湃研究所

中国城市网约车监管:政策走向与发展前景

马亮/中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授 李延伟/南京师范大学公共管理学院副教授

2019-01-03 11:55  来源:澎湃新闻

当前各地网约车监管政策仍然存在过于严苛和门槛过高的问题,不利于网约车的合规化运营、公平竞争和健康发展。图为2018年8月28日,北京,37岁的滴滴出行司机刘先生驾驶他的电动汽车外出接单。 视觉中国 图
一、网约车监管:背景
传统巡游出租车行业普遍存在垄断经营、供给不足、服务质量不高等问题,网络预约出租汽车(简称网约车)和私人小客车合乘(也称顺风车、拼车)的出现,使出租车行业发生了颠覆性变革。中国互联网信息中心的数据显示,截止2018年6月,中国网约车用户规模达到3.46亿,较2017年末增长20.8%。
作为一种新生事物,网约车未能被很好地嵌入到现有的监管框架中进行治理,长期处于政府监管的灰色地带。顺风车有很强的社交属性,容易诱发乘客安全问题。网约车的大量涌入还加剧了城市交通拥堵和环境污染。最后,网约车的兴起对传统巡游出租车的经营者和从业者构成利益威胁。
为推动网约车的健康发展和出租车行业改革,2016年7月28日,国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,交通运输部等七部门联合印发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。这两份规范性文件均于2016年11月1日起施行,它们的出台为网约车的合规化运营打开了大门。但许多城市在具体落实时,却对网约车平台公司、车辆和驾驶员设定了过高的进入门槛,使大量网约车难以合规化。与此同时,无法合规化运营导致网约车安全问题层出不穷,舆论反响强烈。
2018年8月31日,交通运输新业态协同监管部际联席会议决定,由交通运输部等十部门自9月5日起对滴滴等网约车顺风车平台企业进行为期半个月的全面安全专项检查。2018年9月10日,交通运输部办公厅和公安部办公厅联合发出紧急通知,要求2018年12月31日前在全国范围组织开展打击非法从事出租汽车经营的专项整治行动,“全面清退不符合条件的车辆和驾驶员,并基本实现网约车平台公司、车辆和驾驶员合规化”。
2018年11月28日,交通运输部等联合检查组成员单位召开网约车顺风车进驻式安全专项检查工作新闻通气会,通报了检查中发现的突出问题和安全隐患,并要求滴滴公司等8家主要网约车顺风车平台公司限期整改。
在公众舆论压力和政府强力监管的共同作用下,各网约车平台公司均表示,将进一步加快平台内车辆和驾驶员的合规化进程,配合政府部门完成数据对接和合规监管。
但是,这是否会使网约车出租车化?是否会让代表未来发展趋势的网约车倒退?“打车难”、“打车贵”的问题是否会复现?这些问题都是拷问网约车监管的关键问题,也是值得学者与实务者关注的重要议题。
2017年底,我们曾对中国城市的网约车监管政策进行全面梳理(参见中国人民大学国家发展研究院政策简报第25期《中国城市网约车政策:地方保护还是利益博弈?》)。一年过去,我们对所有地级以上城市的网约车监管政策进行重新检索和编码,试图更深入分析和讨论相关问题。
二、城市网约车监管政策:殊异与趋同
我们通过互联网搜集了297个地级以上城市的网约车监管政策。对未出台网约车监管政策的城市,我们核对了其所出台的出租车改革政策。一些城市的正式文件没有发布,我们根据征求意见稿或征集意见稿去编码。截至2018年10月,全国有246个城市出台了网约车监管政策,占所有城市的82.83%(见图1)。与2017年底出台政策的203个城市(68.35%)相比,过去一年出台网约车监管政策的城市新增了43个。
图1. 颁布网约车监管政策的城市数量增长情况

网约车监管政策的核心是对网约车平台公司、车辆和驾驶员三者的合规要求,为此我们从这三个方面予以编码。我们结合已有研究设计了编码表,编码内容具体如下。针对具体项目的编码尽可能采取是或否的简便编码原则,这样便于统一比较。
(1)网约车平台公司:企业法人资格、线上服务能力、电子支付、制度建设、服务机构、购买承运人保险、合同、线下服务能力。
(2)车辆:是否鼓励新能源汽车、车牌、排气量、车辆轴距、购车时间、安全性能(卫星定位、应急报警装置)、购买保险、座位数量、行驶时间、车身长度、高度或者宽度、车辆登记(预约出租客运)、车辆价格、行驶里程、发动机功率、扭矩、运营标识、网络预约出租汽车运输证、城市排放指标、申请人、主管部门。
(3)驾驶员:户籍或居住证、驾驶证、驾龄、年龄、肇事犯罪、危险驾驶犯罪、暴力犯罪、吸毒记录、酒后驾驶、记分、考试合格、交通安全违法行为、是否吊销从业资格记录、文化程度、健康情况、从业资格证。
研究显示,各地政府对网约车平台公司、车辆和驾驶员的监管采取了相似但又殊异的政策取向。表1显示了各地政府对网约车平台公司的监管政策,可以看到国务院提出的要求均得到了不同程度的执行。几乎所有城市都要求网约车平台公司具备线下服务能力、线上服务能力、制度建设和服务机构,但是在要求购买承运人保险、签订合同、电子支付等方面,则只有七成的城市有此规定;对企业提出法人资格要求的则只有近半数
表1. 网约车平台公司的监管条款。注:*指国务院提出的要求,下同。

值得注意的是,许多未列入正式监管政策的隐性要求,却是阻碍网约车平台公司在各地合规化的关键因素。由于网约车平台公司带有互联网企业的性质,可能不在实际经营地纳税,这使很多城市认为不可接受,而倾向于要求企业在当地注册和纳税。比如,相对来说,要求企业注册为法人会大大提高进入门槛,而仅要求分支机构则会降低进入门槛。
在网约车的车辆监管方面(见表2),多数城市政府的监管政策都规定了座位数量、安全性能、网络预约出租汽车运输证、车辆登记(预约出租客运)、购买保险等国务院规定的要求,且是各个条款中涉及最多的。但是,有许多城市规定了国务院要求以外的条款,使车辆合规化非常困难。比如,半数以上的城市规定了购车时间、车辆轴距、行驶里程、车牌、车辆价格、运营标识、行驶时间等要求,还有近半数的城市提及城市排放指标和排气量。甚至有少数城市对发动机功率或扭矩以及车身长度、高度或宽度提出了要求。
购车时间一般规定为未满或不超过的年数,一些城市甚至要求必须为新车。在近82%有此规定的城市中,约21%的城市规定车辆购买不足两年,61%的城市则要求不足三年,还有不足两成的城市提出了购买时间不足四到八年的要求。显然,要求车辆必须是新车,一方面可以减少已有车辆进入网约车行业,另一方面也是为了提高安全系数。对网约车购买时间的规定,特别是要求新购车辆或购车时间较短,有违共享经济的发展初衷,即利用社会闲置资源而提供共享服务。
车辆价格方面,各地规定不一,包括销售发票价税合计金额、新车计税价格、车辆购置税计税价格、最低计税价格、未含税价等;或者和出租车参照或区别,比如“价格高于服务所在地现有主流巡游出租汽车”,“本市巡游出租汽车购置税计税价格”、“巡游出租汽车礼宾型同期购置价格”、“价格高于服务所在地现有主流巡游出租汽车”,或者是巡游车主流车型平均市场价格1.5倍。有些地区在这方面较为宽松,比如车辆购置价格和轴距可以“满足一个条件即可”,或者其他两个条件满足一个条件即可。
在60%有价格规定的城市中,19%的城市规定车辆价格和出租车相当,14%的城市则提出车辆价格需要达到出租车价格的1.2、1.3、1.5或2倍以上;66%的城市提出了7万元-15万元的具体购置价格,比如18%的规定不低于10万元,34%的规定不低于12万元。
上述分析表明,很多城市是出于将网约车同出租车差别化发展的考虑提出相关要求的,即推动网约车朝着豪华型服务发展,以避开同出租车的正面交锋。
67%的城市提出了车辆轴距要求,48%的城市提出了排气量要求,还有9%的城市提出了发动机功率要求。
表2. 有关网约车车辆的监管条款

在对网约车驾驶员的要求方面(见表3),国务院提出的要求均得到了各地的普遍贯彻,贯彻比例均超过95%。但是,有一些地方政府对户籍或居住证(81.2%)和年龄(77.6%)也提出了要求,存在就业歧视的嫌疑。值得注意的是,有9%的城市要求驾驶员的学历,但普遍是初中学历,只有天水市要求高中及以上文化程度。
表3. 有关网约车驾驶员的监管条款

三、城市网约车监管政策:动因与走向
以网约车为代表的分享经济创新了商业模式、改善了用户服务体验并创造了新型就业,在得到中央政府肯定的同时,但却受到地方政府的严苛监管。为什么各地政府会对新兴经济采取不同的态度并使用不同的政策?
网约车监管政策存在值得关注的一些特征。首先,国务院对网约车平台公司提出了一揽子要求,各地政府在履行方面的表现参差不齐。这意味着各地关注的焦点主要集中在车辆和驾驶员,因为平台公司的监管相对直接和容易。其次,城市之间的差别较大,并表现出较强的波动性。此外,对车辆和驾驶员的要求存在较强的相关关系(相关系数为0.55,且在0.01的水平上统计显著),说明对车辆要求严格的城市也会对驾驶员提出较强的要求。
各地网约车监管政策差别很大,那么什么因素会影响具体城市对网约车的包容度?综合已有研究,我们认为出租车行业的抗争压力、公共交通发展状况、交通拥堵状况、失业率、空气污染、行政级别等是值得关注的关键因素。我们系统收集了这些方面的数据,并利用回归模型进行定量分析,得出如下结论。
(1)如果来自当地出租车行业的抗争压力较大(比如出租车司机罢运),那么地方政府会迫于压力而对网约车“重拳出击”。从一些城市的情况来看也的确如此,即出租车司机罢运后,当地交通管理部门会严查网约车以有所“交代”。
(2)如果当地公共交通发展状况较好,那么新增网约车的需求不大,且会反过来影响公共交通工具的使用,则网约车监管政策会趋严。我们将人均城市道路面积、每万人公共汽电车辆数、每万人轨道交通里程数、每万人出租汽车数合并为一个综合指数,反映城市公共交通发展水平。结果表明,公共交通发展得越好,城市越有可能对网约车平台公司提出更高的要求,但是并不会影响城市对网约车车辆的要求。
(3)网约车的大量涌入,特别是邻近城市车辆的加入,会加剧城市交通拥堵状况。因此,交通拥堵严重的城市进一步发展网约车的意愿不强,管理部门并会加强对网约车的监管。我们使用高德地图发布的高峰期延迟指数来衡量交通拥堵情况,结果显示交通拥堵不是影响网约车监管政策的关键因素。
(4)网约车创造了大量新型就业岗位,所以在失业率较高的城市,发展网约车的需求较大,放宽网约车准入门槛的可能性较大。结果显示,失业率较高的城市对网约车车辆也提出了较高的要求,但是却不影响驾驶员的进入门槛。
(5)大量网约车进入城市道路,会造成较为严重的空气污染。因此,空气质量较差的城市,往往更倾向于对网约车说“不”。结果表明,空气污染严重的城市更倾向于设立较高的网约车驾驶员门槛。
(6)城市的行政级别越高(如直辖市或副省级城市),作为区域中心城市的辐射带动效应越大,越有可能采取更加严格的监管政策,避免邻近城市的车辆和驾驶员进入本地市场。结果显示,行政级别较高的城市会对网约车驾驶员提出较高的要求。
上述分析表明,地方政府对网约车监管存在多重动机,这在很大程度上塑造了地方政府的政策选择和监管风格。表4展示了这些影响因素与网约车监管政策之间的关系,表明网约车的监管政策本身及其影响因素都是复杂和多重的。网约车兴起,带来的结果是多方面的,比如:推动共享出行,创造新型就业,激化出租车行业利益冲突,导致交通拥堵和空气污染。这些结果之间是相互矛盾的,地方政府不得不取舍和权衡。各地网约车监管政策的殊异和趋同,同上述不同动机的共同演变有关。
表4. 网约车监管政策的影响因素

四、优化网约车监管政策的建议
我们的研究表明,当前各地网约车监管政策仍然存在过于严苛和门槛过高的问题,不利于网约车的合规化运营、公平竞争和健康发展。这些研究发现有助于我们理解政府对分享经济的监管立场,并为推进分享经济发展提供政策建议。
首先,应合理摆正出租车和网约车的关系,加快出租车的退出和转型,并推动网约车合规化运营
研究显示,出租车行业的集体抵制和抗争威胁,在很大程度上形塑了网约车监管政策的走向,使地方政府不得不采取趋紧的监管立场。网约车的加入有力加速了出租车行业的改革,为出租车行业改革带来了一线生机。比如,在南京等地出现大面积出租车退租现象,首汽等出租车公司成功转型为网约车平台公司。应加快出租车行业的改革,推动出租车的网约车化,避免出租车行业成为挟持交通行业发展的抵制力量。政府不应为出租车设立垄断经营的安全区,而刻意差别化发展网约车。只有合理摆正出租车和网约车的关系,加快出租车的退出和转型,方能有力推动出租车行业改革,使网约车能够同传统巡游出租车可以同台公平竞争,并最终实现二者的融合发展。
其次,应强化对网约车的包容审慎监管立场,纠正各地网约车监管政策的错误导向和不当规定,加强利益相关者协同治理
除了少数城市在逐步放宽网约车的准入门槛,目前多数城市的网约车监管政策并没有出现类似的迹象。如果监管部门仍然延续和固守传统监管模式,那么网约车行业将举步维艰,甚至可能会扼杀这一新兴经济形态。我们期待中央政府能够进一步强化对网约车的包容审慎监管立场,纠正各地网约车监管政策的错误导向和不当规定。
与此同时,也应尽可能地吸收各类利益相关者的参与,使网约车平台公司、驾驶员、乘客、媒体、专家学者等都能参与到网约车行业的共享共治之中。过去一段时间,网约车平台公司普遍认识到野蛮发展的乱象和后果,并开始配合政府部门整改和提升。政府监管政策的刚性和缺陷,不应成为网约车“迷航”的理由和藉口。此外,来自公众和媒体的参与和监督,也有助于使网约车发展回归理性。一些城市在发布网约车监管政策前进行听证会和征求意见,直接或间接推动了监管政策的修订和完善。
第三,创新政府监管技术和手段,使政府监管更好地适应交通运输新业态的发展需求
随着大数据和人工智能等技术的广泛应用,政府可以使用的监管技术和手段也日新月异。对网约车这样的交通运输新业态,不应照搬传统的监管技术和手段,特别是要减少使用落后、过时和无效的监管方式。比如,一些城市为网约车设定配额,采取刚性和硬性的规定,这可能就有违智慧监管的基本原则。网约车的灵魂恰恰就在于可以根据实时动态的供需关系而地灵活调整车辆的供给,并通过动态价格机制优化不同地区和时段的供需关系。照搬出租车监管的配额制,对网约车的供给数量予以规定,显然背离了交通运输新业态的发展需求。
最后,中央和省级政府应及时总结和推广优秀的网约车监管政策,使越来越多的城市可以包容审慎地监管网约车
我们的研究发现的一个有趣现象是,省级政府在网约车监管政策执行过程中的缺位。尽管一些省份出台了出租车改革政策,但少有省份出台网约车监管政策。虽然同一省份的城市出台的网约车监管政策有趋同迹象,但这主要是出于城市之间的学习和模仿,而同省级政府的统一监督无关。中央和省级政府应吸取各地网约车监管政策的优秀做法和最佳实践,并推动其在更多的城市推广和普及,使监管政策更好地适应网约车业态的发展。
(致谢:感谢研究团队在数据收集方面提供的支持,包括南京师范大学公共管理学院的寇威威、许艳青、刘小敏、周璐,中国人民大学公共管理学院的韩翘楚、张浩、姜永康。)
责任编辑:李旭 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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