法治课｜人大法工委建议废除收容教育，盘点那些“收容“制度

12月24日，全国人大常委会法工委主任沈春耀在作关于2018年备案审查工作情况的报告时指出，目前启动废止收容教育制度工作时机已成熟，建议有关方面适时提出相关议案。

社会各界呼吁多年后，针对卖淫、嫖娼人员的收容教育制度或将走向“寿终正寝”。收容教育之外，还有收容审查、收容遣送、收容教养等制度，它们有何区别，而今存废几何？

收容教育：针对卖淫、嫖娼人员

为了严禁卖淫、嫖娼，严惩组织、强迫、引诱、容留、介绍他人卖淫的犯罪分子， 1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》，这一决定被认为收容教育确立之初的法律依据。

根据规定，对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。

1993年9月，根据上述全国人大常委会规定，国务院制定发布《国务院关于卖淫嫖娼人员收容教育办法》，根据规定，收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以外进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。县级公安机关决定即可决定收容教育，收容教育期限为6个月至2年。

2014年5月，演员黄海波因嫖娼被决定收容教育引发对收容教育制度的关注。近年，废除收容教育制度的呼声不断高涨。

最近的2018年全国两会，全国政协委员、全国律协副会长朱征夫再次建议废除收容教育制度，对收容教育制度进行合宪性审查。朱征夫认为，按照《立法法》第八条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。《立法法》第九条也规定，第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。因此，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律，不能授权国务院制定行政法规，国务院制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》中有关限制人身自由的内容均超越了《立法法》规定的国务院的立法权限。

这次全国人大常委会法工委主任沈春耀在谈及备案审查工作时直接建议废除收容教育制度，可以期待的是，距离收容教育制度废除已经不远。

收容审查：针对流窜犯罪

收容审查制度的确立可以追溯到1980年2月19日,国务院颁布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》。根据通知，对于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人，送劳动教养场所专门编队进行审查。

上述通知显示，收容审查最早实行于1961年：“ 一九六一年以来，经党中央、国务院先后批准，各地公安机关对轻微违法犯罪的人和流窜作案嫌疑分子采取了强制劳动和收容审查的措施。”

1985年公安部发布《关于严格控制使用收容审查手段的通知》，通知中称，收容审查是党中央、国务院批准的公安机关用来对付流窜犯罪分子和流窜作案嫌疑分子的重要手段。它是对那些在刑事拘留时限内无法查清主要罪行和取得必要证据的嫌疑人所采取的强制性行政审查措施。

通知也点明这一制度的弊端：不少地方收容审查对象的范围偏宽，把一些本应采取治安拘留、刑事拘留或依法逮捕的人犯，为了图省事，减少办理法律手续的麻烦，也予以收容审查；加之收审时间一般偏长，以致形成以收审代替侦查、代替刑罚的不良现象。通知明确要求收容审查对象，应严格控制在有流窜作案嫌疑的，或有犯罪行为又不讲真实姓名、住址，来历不明的人这个范围之内。

根据通知，收容审查的决定须经县级以上公安机关的党组、党委批准，最长审查期限不超过三个月。

因为刑诉法没有赋予公安机关行使这一职能的权力，加上公安机关在采用这种措施的实践中出现了适用范围扩大、审查方法违法、收容时间超限等现象，收容审查也饱受争议。

1996年3月修订的刑诉法被认为废除了收容审查制度，新修订的刑诉法规定，公安机关对被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在拘留后的三日以内，提请人民检察院审查批准。在特殊情况下，提请审查批准的时间可以延长一日至四日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准的时间可以延长至三十日。人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的七日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。人民检察院不批准逮捕的，公安机关应当在接到通知后立即释放，并且将执行情况及时通知人民检察院。对于需要继续侦查，并且符合取保候审、监视居住条件的，依法取保候审或者监视居住。

公安部当年6月下发通知要求抓紧做好取消收容审查的各项工作。要从严控制使用收容审查，凡是可以采用刑事强制措施的，就不要用收容审查。对现有被收容审查人员要进行全面、彻底的清理，对已超过三个月的在押收容审查人员，该逮捕的逮捕，该劳动教养的送劳动教养，对证据不足的犯罪嫌疑人该放的放，该作其他处理的作其他处理，坚决纠正超期羁押的现象。“７月份以后原则上不再办理批准收容审查的延期手段。从１０月份开始，将收容审查人员的羁押期限控制在１个月以内，收容审查的对象按照新的逮捕、拘留条件执行。进入１２月份，要提前做好收容审查人员的转拘留和转逮捕的准备，不能转拘留、逮捕的，月底前要全部处理完毕。”

收容遣送：最初针对流浪乞讨人员

关于收容遣送，1982年国务院发布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，明确对家居农村流入城市乞讨的、城市居民中流浪街头乞讨的、其他露宿街头生活无着的予以收容、遣送。在大城市、中等城市、开放城市和其他交通要道流浪乞讨人员多的地方，设立收容遣送站。随后民政部公安部联合制定印发了实施细则， 收容遣送站要及时组织遣送。被收容人员留站待遣时间：省内的一般不超过十五天；外省的一般不超过一个月。

1991年，国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的出台，收容对象被扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。要求居住3天以上的非本地户口公民办理暂住证，否则视为非法居留，须被收容遣送。

2003年3月大学毕业生孙志刚在前往网吧的路上，因缺少暂住证，被送至广州市“三无”人员（即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员）收容遣送中转站收容。次日，孙志刚被收容站送往一家收容人员救治站。在这里，孙志刚受到工作人员以及其他收容人员的野蛮殴打，并于3月20日死于这家救治站。

事件在掀起了对收容遣送制度的大讨论，引发了对收容遣送制度的反思和抨击，并发展为违宪审查机制的讨论。

孙志刚离世3个月后，2003年6月20日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》公布，40天后，饱受争议却实施20年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。至此，以“自愿求助，无偿救助”为原则的救助管理制度取代了强制性的收容遣送制度。救助管理站也改为直属民政部门，公安机关不再参与管理。

收容教养：针对犯罪不予刑事处罚的未成年人

与收容教育、收容审查、收容遣送等不同，收容教养是有明确刑法依据的法律制度，根据刑法规定，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教；在必要的时候，也可以由政府收容教养。

《预防未成年人犯罪法》也规定，未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或者其他监护人严加管教；在必要的时候，也可以由政府依法收容教养。未成年人在被收容教养期间，执行机关应当保证其继续接受文化知识、法律知识或者职业技术教育；对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育。解除收容教养、劳动教养的未成年人，在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等权利，任何单位和个人不得歧视。

2018年12月，12岁的湖南益阳沅江市泗湖山镇少年吴某康弑母9天后被警方释放，其亲属表示想把他送回学校继续接受教育，却遭到了家长们的反对和担心。关于少年的归属问题，收容教养制度引发关注，

北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华此前接受澎湃新闻采访时指出，上述法律规定汇总，何为“必要的时候”缺乏系统具体的规定。从法律层面而言，对于未满十四周岁、涉嫌刑事犯罪的青少年的教育矫治，确实存在制度空白，他呼吁加快对《预防未成年人犯罪法》进行修订，进一步明确“青少年接受收容教养，由哪个政府部门决定、在哪收容、如何进行”。

除了配套法规和规章的缺失，影响到收容教养制度正确有效实施的，还有收容教养机构数量的不均。中国政法大学青少年犯罪研究所所长皮艺军告诉澎湃新闻，在一些省份，仅在省会城市设有收容机构，对于县城甚至山区的涉罪青少年而言，要实现收容存在难度。