庞观｜“全球治理威胁主权”拥趸不少，WTO改革前景如何

现有的全球制度（global institutions）或者全球组织（global organizations），包括世界贸易组织（WTO），都需要改革（reform）。在目前全球变化下，全球制度或者全球组织的改革更加迫切。

什么是改革？改革就是现代（当代）化（modernization）。不仅国家需要现代化，而且其他公共事物都需要现代化。我或者其他人都可以轻易列出一系列的要现代化的事物。这个清单就包括联合国和联合国体系、国际经济组织体系，包括WTO。

冷战后国际秩序的兴衰

冷战结束后，联合国及其安理会进行了改革。联合国改革一度声势浩大。但是，我们知道，自1992年以来，联合国的改革取得的进展距离联合国的现代化仍然是很远的。

联合国在冷战后开展的一些进程，例如可持续发展、气候变化治理、海洋治理等，时间也不算短了。目前，《可持续发展2030全球议程》至少遭遇了融资的瓶颈。一些国家的发展的可持续性十分脆弱，甚至仍然根本无法扭转发展的危机，更谈不上发展的转型。而气候变化治理，2015年给联合国七十周年献礼式的《巴黎协定》本来已经是妥协再妥协的产物，却遭到有的国家，尤其是美国的抵制。特朗普政府已经宣布退出《巴黎协定》。

WTO是冷战结束后产生的，尽管其前身是作为第二次世界大战后世界经济治理的三大支柱之一的《关税与贸易总协定》（GATT）。我们必须充分意识到，即使是冷战后出现的国际制度，不管是全球层次上的还是地区层次上的，都已经不那么适应当今的世界，更难以应对当今世界面对的挑战（或曰全球治理之需求）。

一个基本的事实是，“冷战后的国际秩序”（the post-Cold War international order）在经历了20世纪90年代的勃兴后（WTO取代GATT是在经济领域最大的例子，代表着在贸易和投资领域的冷战后世界经济秩序），在进入21世纪，尤其是2008年全球金融危机后，发生了显著的衰落。我们经历或者目睹了“冷战后国际秩序的兴衰”。

WTO困境反映全球治理悖论

现有的全球制度或者全球组织是全球治理的化身，但问题是，这些制度或者组织本身却缺少改革或者现代化。WTO的改革或者WTO现代化是明显的必要的。这些机构的存续无疑要通过改革或者现代化。几乎没有成员说WTO不要改革。但是，实际上，对待WTO改革的真实态度则是千差万别的。有的抵制改革，有的不想改革，有的想着排除异己，有的事不关己，有的在另起炉灶。多数的则积极从事区域性的或者跨越区域性的小而排他的多边贸易体制。WTO代表的全球多边贸易体制早已呈碎片化之态。

假如要启动WTO改革的正式谈判，我相信有一些成员会拖延、抵制或者反对这一集体行动从而使WTO根本无法启动改革的多边进程。

WTO的困境反映了深刻的全球治理悖论。许多人对此没有意识，或者故意忽略、漠视之：

一方面是前文所述，全球挑战是巨大的，新增的全球问题触目惊心。全球治理的必要性怎么强调都不过分。但并不存在一个真正意义上的“全球政府”来治理全球问题。二战后成立的联合国不是“世界政府”（World Government），但是安理会却具有“准世界政府”的意义。1995年以后出现的WTO，更进了一步，设立了具有最终约束力的仲裁庭（解决贸易争端的上诉机构，the Appellate Body），实际上这是一个前所未有极具创新意义的举措，相当于设立了一个经济上的“世界政府”，这与全球化的需求是相适应的。在地区层次，原来的欧共体和之后的欧盟，都具有地区级的“世界政府”的意义。现在这一代的欧洲领导人，如法国总统马克龙，最近喊出了“欧洲主权”，以及欧洲军事一体化，等于承认了欧盟就是在向欧洲地区层次的“世界政府”的方向走。

尽管没有一个真正意义上的“全球政府”，但全球治理已经具有了“全球公共权威”（global public power/authority）的意义。即使有些政府不做全球治理的工作，但是非国家（非政府）的行为体（非政府组织）却大量存在并工作，通过国际规则、国际规范（包括国际法中的软法）和全球制度解决全球挑战。美国目前没有参加且大力批评的国际刑事法院（ICC）就是主要由非国家行为体推动的新型的全球治理制度。在联合国气候变化谈判进程中，非政府组织是极其不可或缺的重大推动力量之一。联合国甚至在冷战后与各种非政府组织达成了“全球契约”，自下而上，要使联合国进一步现代化。

另一方面，无论喜欢与否，民族主义的力量伴随着全球主义的增长同时在增长。民族主义认为现存的和拟议的全球治理威胁民族国家的主权。美国总统特朗普2018年9月25日在联合国大会上的演讲，公开宣称“全球治理威胁美国的主权”，以“经济民族主义”否定全球治理（美国参加全球治理）的正当性。对于民族主义者来说，WTO的上诉机构走得太远了，几乎成为各国贸易权力之上的公共权威。这对于真正的原教旨的民族主义来说，是很难容忍的。一些英国人厌恶布鲁塞尔的欧盟贸易专员代表大不列颠的贸易，想要让大不列颠重新拥有对外贸易权；美国有人也一样不喜欢WTO仲裁庭有裁决美国与他国贸易争端的权力。英国正在退出欧盟，美国实际上也正在干着退出WTO的事。当然，我们看到，无论是英国退欧还是美国退出WTO，都非易事。

全球治理倒退下WTO改革前景

在国内评论界和研究界，许多人都指出了WTO上诉机构（仲裁机构）面对的挑战，而且把美国对待仲裁机构的消极不合作态度作为WTO上诉机构以及整个WTO危机的根源。除此之外，我们还需要问。为什么美国要如此对待WTO及其上诉机构？美国这么做意味着什么？美国今后的WTO政策是什么？

一个基本的事实是，除了美国，欧洲/欧盟国家也存在像美国那样看待WTO的政治力量（民粹主义、本地主义和民族主义）。我的观察是，全球化并非不可以逆转，而且全球化正在被逆转。全球治理也一样，正在倒退。即便如此，仍有人觉得全球化逆转得不够，全球治理倒退得不够。

国与国之间的贸易摩擦本应通过WTO来解决，但现在看来WTO无力解决。这是WTO越来越失去其效用的症状。而WTO自身也受到国家间贸易摩擦所带来的冲击。美国要求WTO修改相关规则就是一个例子。

美国挑战WTO将有许多选择。如果美国留在WTO而且中美贸易关系进一步恶化，美国会鼓动WTO其他成员进一步向中国施加压力。如果美国退出WTO另起炉灶，WTO会因为不堪美国退出的打击而难以为继。第三种情况是，美国和欧盟一起领导WTO改革，并与中国在WTO改革上达成一致，美欧中三大经济体推动WTO的现代化。在未来，这三种情景（scenarios）到底是哪一种，还是哪一种都不是？

“庞观”是中国海洋大学特聘教授、澳门科技大学特聘教授庞中英的专栏，从理论到现实，多维度解读中国如何参与全球化、全球治理等问题。