管窥检察丨检察机关宪法定位再思考

从决定来检察机关挂职的那一刻，每日念念不忘的就是检察机关的宪法定位问题。

在国家监察体制改革的背景下，2018年3月《宪法》修正案和新制订的《监察法》通过后，坊间对检察机关的未来发展有所议论，不少人认为职务犯罪侦查权从检察机关剥离后，检察机关像老虎一样，被拔掉了最锐利的牙齿，其“权威”会弱化、地位会降低。

辩证地说，这种说法有一定道理。但，却不太准确。《宪法》修改了，但检察机关的宪法地位、定位，从规范层面依然未变，即第一百三十四条（原一百二十九条）内容保持不变，规定了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《宪法》赋予检察机关“法律监督”的专属权力，这一基本宪法安排未变。

当然，也必须承认，随着国家监察委员会的设立，我国的国家权力结构谱系的确发生了重大的变革，即从在人大之下的“一府两院制”变成了“一府一委两院制”。国家权力系统中新增了一项专责反腐败、职务违法犯罪的预防与处置的新机构，从大监督的角度，势必影响到检察机关对法律监督权的运用和检察权的行使。

甚至，往大了说，检察系统几乎到了要“重构”自己的法律监督体制机制之时了。

如何重构？首先，还是必须明确法律监督权、检察权的规范边界和事实边界，还要厘清两者之间的关系。作为专责行使国家法律监督权的机关，检察机关要借此明确自己有哪些法律监督的权力，能够行使和适于行使哪些权力。前者是应然的、规范层面的，后者是实然的、事实层面的。在实践中，大家会有个印象，似乎这个法律监督权一会儿大到没边，一会儿又小到没谱。

其实，如果用一句话来概括检察机关的法律监督，那就是围绕着保障法制统一、法律适用与实施展开的监督，主要以案件为轴心展开，即“在办案中监督，在监督中办案”，还包括“对办案的监督”。比如监督法院，主要是对其办案过程是否合宪合法进行监督，同时监督其判决的执行，也包括对判决的合法性之监督。再比如，监督行政机关（主要是执法机关），通过检察建议或行政诉讼等方式，监督其执法作为之合法性。

检察机关是法律适用的守护人，通过抗诉、检察建议甚至代表国家进行公诉来保障法制的统一，最终保障宪法法律的权威。

明确了法律监督权的边界，接下来当然是职权设置和运行机制上的重构问题。新修订的《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》，以及《检察官法》、《监察法》与《宪法》一道，基本上框定了检察权的具体内容，应该说这些内容在很长的历史时期不会再变。

因为职务犯罪侦查权转移给监委，原来从事反贪腐的一支相对独立队伍也跟着转隶，检察机关很少再行使侦查权了，加上这几年的探索，检察机关逐步形成了以刑事检察为主，融合民事、行政和公益诉讼检察的“四大检察体系”，当然也包括对监狱、看守所的执法活动进行监督。

同时，刑事检察也将面临捕诉合一的改革局面，借以打通刑事领域的审查逮捕、审查起诉、补充侦查、支持公诉、诉讼监督等职能于一个机构。民事、行政尤其是公益诉讼领域的检察，的确一直是检察机关的短板，目前仅覆盖环保、食药、国土、国资以及英烈保护等有限的一些方面，需要予以加强。

法律监督是否能做到全覆盖呢？

尤其是对行政执法的监督，目前看，有一定难度。起码新修订的《人民检察院组织法》第二十条赋予人民检察院的包括“依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权”在内的七项职权以及一项“其他职权”（兜底条款）没有涉及。笔者个人认为，这和检察机关的设置与力量配备有一定关系，同时，也与检察机关的双重身份有关系：一方面它是代表国家的公诉机关，另一方面还是保障法制统一、维护国家与社会公共利益的监督机关。前者任务更重，后者更加繁复。就拿行政检察为例，行政监察涉及浩如烟海的法律和规范性文件，行政执法又过于技术、行政化，以目前的配置，检察机关恐怕是无力担当此一职能的。

最后一点是保障自身宪法定位的能力问题。

这主要涉及内设机构与队伍建设。法律监督权重构的目标是刑事、民事、行政和公益诉讼检察“四轮”驱动，也许刑事检察是最前轮，但后面三个轮子要跟上，否则就变成了“独轮车”了。为此，从最高人民检察院到地方检察院，正在着手做内设机构的改革。目前得到的信息是，最高检将分设民事检察厅、行政检察厅，增设公益诉讼检察等机构，并适当调配办案力量，力争均衡；刑事检察方面，则因捕诉合一，将按照犯罪类型来设立多个厅。地方要视情设立，尽量与中央相对应。内设机构改革，办案力量调配，此外进一步还要考虑绩效考核的权重与方案，甚至人员待遇和办案标准等等。

总之，检察院作为法律监督机关，适逢恢复重设以来四十年未有之变局，的确要从理论到实践深入重构，以避免改革走回头路。作为个人，正好赶上这个变局、到了检察院，这是司法实践的一线，比之于隔着一层雾里看花，这种参与并贴近的观察与体验，无论是对自己未来的教学还是研究，都弥足珍贵。

（作者目前于浙江省台州市人民检察院副检察长任上挂职。本文是作者的“管窥检察”专栏第一篇。）