上海改革开放40年｜李树铭：大陆第一家保税区成长记

【编者按】

2018年，中国迎来改革开放40周年。改革开放成就了今天的上海，1990年代上海经济社会发展从负担沉重的全国“后卫”，一跃变“前锋”，实现大变样。浦东开发的高楼大厦背后，陆家嘴、张江、金桥、外高桥开发的规划政策背后，开发开放的高速进展背后，有着怎样的大胆尝试、奋力进取的故事。澎湃新闻·请讲栏目推出“上海改革开放40年”口述系列，中共上海市委党史研究室采访了部分上海改革开放的政策制定者、执行者们讲述上海改革开放那段激情澎湃的历史。该文将收录于即将出版的“上海改革开放40年口述”系列丛书中。

口述：李树铭（1990年7月调至外高桥保税区工作，任开发公司党委书记、副总经理）

采访：郭继、严亚南、许璇

整理：许璇

时间：2018年8月22日

我到外高桥保税区之前是在上海港务局工作，任局长助理，和另外一个副局长分管港务局的生产和安全工作。1990年7月，局领导对我说，市里要召集各行各业开一些会，请大家谈谈对浦东开发的看法，你可以结合港务局的情况去谈一谈。后来我就到市委办公厅去开会，黄菊、黄奇帆等同志出席了会议，与会的十几个人一个一个谈。我联系港务局工作的实际，谈到了黄浦江两岸的装卸公司太过密集的问题，应该跳出黄浦江向长江岸线发展。会议总结的时候，黄菊说最近要举办一系列调查研究的会议，听听各方面对浦东开发的意见。今天是第一场，你们各自谈了看法，谈得很好。

开好会后，过了一个周末，星期一，单位接到通知让我到浦东去上班。去了我才知道，那天参加座谈会的这些人，都到浦东大道141号去报到了。过了几天，市委组织部部长罗世谦过来，在浦东宣布陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区三个开发公司的班子组成。到这时我才知道，前面开座谈会的用意，实际上应该是一个面试或者说是认认人头。

从三千万启动资金起家

刚到外高桥保税区时，10平方公里的开发地块基本上都是农田，还有一些农民的住宅，当时市政府已经预征好了土地，变集体土地为国家土地。唯一一座像样的建筑就是友好小学。因此，我们开发公司最初在浦东大道141号，也就是浦东开发办所在地办公，一个多月后，三家公司分别搬到由由饭店的6楼、7楼、8楼，在那边办公了一年多的时间。

保税区也是开发区，首先需要开发建设。我们不能总是待在后方，于是，我们在征地范围内将原来的友好小学接收下来，在生活区内重新建造一座小学。将教学楼和部分已动迁的民宅暂时用作开发公司的前方办公场所。工程部、招商引资部、办公室一部分同志就在这些地方办公，负责接待等工作。我们从由由饭店将客户带过去看开发地块，会事先通知前方办公人员，做好接待准备工作。当时我们公司不少员工是两头跑，轮流去外高桥办公。条件比较艰苦，交通很不方便。公司买了一辆飞翼牌客车每天接职工到浦东上班，浦西停两站，浦东停两站，最后到办公场所。平时要跑市规划设计院等地方，就用公司的小轿车。

最初的开发启动资金是向信托投资公司借的。一开始是说借给三家开发公司每家一亿元人民币，过了一段时间改成了共借给三家公司一亿元，也就是说每家三千三百万，最后定下来是借给每家公司三千万。这个三千万后来就作为三大上市公司股份制企业的国家股，一直到现在还投在里面，每年可享受我们上市公司的分红。由于开发资金有限，我们最初的6个人过来工作时，工资关系和组织关系均保留在原单位。市长黄菊当时跟我们明确，在外高桥、金桥和陆家嘴三个开发公司没有能力支付工资之前，由原单位支付工资、奖金、福利，直到能够独立发工资了，关系再调走。这样的状况持续了接近两年，直到1992年2月28日，经国务院批准，上海市外高桥保税区开发公司与中国银行上海信托咨询公司、港澳中银集团属下的中国建设投资（香港）有限公司、招商局集团（香港）有限公司，四方共同组建中外合资上海外高桥保税区联合发展有限公司。

万事开头难。我们把三千万作为启动资金，首先造仓库。造了四个面积均为1万平方米的保税仓库，每个仓库的购入价大概是50万美金，安装费每平方米20元人民币。以便企业充分利用国家给的优惠政策，我们后面造楼需要的一些设备，如电梯、空调都可以进口，因为免税；进区企业也要先进设备，可以免税就尽量进口，都可以放入到保税仓库中。这四个仓库也是保税区的第一批仓库，确实派上了很大的用场，至今仍然在使用。

然后滚动进行地块开发。我们开发一块地块，然后招商引资，再一点点往里面推进。我们先开发了位于保税区北面的三块地块，土地卖给企业后，回收的资金再进行下一个地块的开发。后来资金多了，这个滚动开发的速度就越来越快。开发管理区有一条界浜河，河以南的工业区先行开发0.453平方公里。这是根据三千万所能够做的事情确定的，同时我们也从其它地方借了一些款。要进行“七通一平”，先造好道路，然后造一个总管道，水、电、煤气、通讯等所有的管子都埋在下面，接下来开发的地块，需要水电煤等，就从总管道中接入。这些费用都是从三千万里来的。界浜河的北面是管理中心区大楼，河的南面是工业区，一条双向两车道的主干道先造好，叫做“D纬三路”，七通一平也全部弄好。因为当时来不及起路名，所以竖的路叫“经路”，横的路叫“纬路”。后来，副市长赵启正同意用国家名和首都或城市合起来，各取一个字给路命名，比如日京路，就是取自“日本”“东京”，英伦路，取自“英国”“伦敦”，这些路名很有国际范儿。当然，新增道路的路名必须要报到上海市地名办，由他们批了以后才能公开使用。

当时，国外企业来保税区投资，一般是通过各个国家在中国的商务部门，从北京介绍到上海外经贸委，从外经贸委介绍到浦东，浦东开发办再介绍给各个开发公司。根据投资企业的不同需求，先由浦东开发办公室负责接待，对保税有较大要求，看重交通运输方便的就介绍到外高桥保税区；纯粹是工业的介绍到金桥开发区；如果要搞金融、贸易，就介绍到陆家嘴开发公司。比如他们打电话过来说有国外企业想来外高桥投资，我们就派人给他介绍具体政策之类。谈一次是不行的，一般要谈很多次。双方谈成签约后，我们把水电煤气等管道从总管通到他的开发地块，解决该地块的七通一平，然后他们再盖办公楼或厂房。我记得，保税区第一家进来的外资企业是日本的JVC，是生产电视机、录相机等电子产品的。JVC的代表被先安排到由由饭店，然后来到我们位于友好小学的办公地点谈，在小学的一个平台可以看到隔壁要开发的地块。进区后，JVC也很支持我们开发公司开展的各项活动。他们的总经理是个日本人，能讲些简单的中文，保税区要举行体育运动会、足球比赛，他们公司总会捐一些运动器械，如足球、跳绳之类，并积极报名参加。

从封关到保税区保税功能的打造

保税区是海关监管区，“境内关外”是以铁丝网为界，随着开发的逐步推进，到2000年，保税区经历了四次封关。在外高桥保税区规划面积10平方公里中，首期开发面积为4平方公里。1991年8月28日，保税区第一块地块（0.453平方公里）正式动工建设。建设过程中发生了一个小插曲，海关总署要求第一块保税区开发地块必须要用临时围墙封闭起来。我们请人专门设计围墙，最下面是80厘米砖墙，上面是一大块网片，最上面是三道横的铁丝，总高度为3米。围墙建了十多片，有人去测量过，发现上面三道铁丝低了3厘米。公司领导和工程部的同志十分重视，认为临时围墙也不能马虎，要按海关批准的图纸尺寸施工。然后将已建好的十多片围墙重新调整，三道铁丝拆掉，新建的抬高3厘米，符合设计的要求。

1992年3月，保税区第一块地块隔离设施经海关总署验收合格，开发进入全面启动阶段。在开发经营方面，由外高桥保税区联合发展有限公司暨开发股份有限公司负责第一期4平方公里的开发建设，外高桥保税区港务公司负责外高桥新港区的建设经营。1993年4月17日，保税区封关面积从0.453平方公里扩大到2平方公里，并开始第二期6平方公里土地的开发，李鹏总理来参加封关典礼并剪彩。浦东新区管委会决定建立两个新开发公司，分别负责保税区第二期各3平方公里的开发建设，以确立多元开发新格局。1994年12月19日，保税区的封关面积再次扩大到5.5平方公里。至1994年底，首期开发的4平方公里区域内，市政基础设施已基本完成。1997年6月18日，封关面积扩大到6.4平方公里，工业区基本上都在里面，全部封关。

上海外高桥保税区是设有隔离设施的实行特殊管理的经济区域，货物可以在保税区与境外之间自由出入，免征关税和进口环节税，免验许可证件，免予常规的海关监管手续（国家禁止进出口和特殊规定的货物除外）。上海外高桥保税区是全国第一家保税区，在国内没有现成的经验可以借鉴，很多方面，我们也是摸着石头过河，在探索中前进。要想招商引资，吸引尽可能多的企业入驻保税区，我们要明确优惠政策，提供优质服务。

首先，保税区最基本的功能是保税，充分发挥其保税优势。在保税区里，只要货物没有出大门，就还算是关外的，这就是我们经常说的“境内关外”。也就是说，在保税区内，货物是不用交关税的，企业只要付仓储费即可。直至货物离开保税区，才需要进行核销、交关税。提多少货物离开保税区，交多少关税。比如说，一个以有色金属为原料的企业，如果国际上他所需要的有色金属比较紧张，就可以一次性多进口一点，放在保税区仓库里。当生产需要的时候，再分批提取，提取一次报一次关，付相应的关税。但这样就产生一个问题，海关是不是要派工作人员长期驻守在每个仓库。一来海关没有这么多关员；二来监管核销过程也很繁复。我们跟海关经过多次会谈，敲定了相应的政策，保税仓库的监管交给开发公司，海关需要我们做什么，我们就来做；假如货物要核销了，我们可以提前两天将相关信息报给海关，哪家公司有多少货物要出去，海关到时派关员到现场来办理。海关关员检查提出去多少货物，跟报关清单上面是否一致，关税到海关去交掉，货物就可以运出。1992年4月8日，上海海关驻外高桥保税区办事处挂牌对外办公。1995年正式成立上海外高桥海关。外高桥保税区海关于1994年在全国率先建成使用EDI报关系统，实现海关报关当场办理。一开始保税储存期只有一年，但进区企业觉得时间太短不方便。企业需要的原料或货物可以便宜的时候在国际上买进，放在保税仓库，需要的时候再提出来，这就方便了工厂加工需要，也降低了成本。所以后来规定任何商品（除武器、毒品及有污染的物品之外）均被允许长期保税存放或展示，海关不征收任何监管费用。

第二，以制度形式明确规范管理。1990年9月，市政府颁布《上海市外高桥保税区管理办法》，对区内企业的投资及经营管理、税收优惠等做了明文规定。明确禁止举办对环境造成污染的项目，要打造一个绿色的保税区。1992年3月，成立上海市外高桥保税区管理委员会，作为上海市政府的派出机构（浦东新区管委会成立后为新区管理机关的派出机构），统一管理，集中处理保税区内的行政事务。管委会实行委员会制，海关、商检、公安和财政税务等部门负责人成为保税区管委会的委员，统一协调和处理有关问题。1992年12月，外高桥保税区管委会制订了《上海市外高桥保税区规划和建设管理办法》（试行），对很多规范进一步进行了明确。比如说，规定了企业在手续齐全后多长时间内，必须进行地块的开发建设，禁止囤地高价卖出。1996年12月，根据国家有关法律、法规，借鉴国际自由贸易区通行规则，上海发布了《上海外高桥保税区条例》，促进了保税区的管理，对外也越来越开放。

外高桥保税区对投资企业实行承诺告知制度。我们在招商引资时，跟来办厂、搞进出口贸易的企业讲清楚有哪些优惠政策，土地多少钱，水电煤气怎么配套，海关对货物核销是怎样规定的，我们先跟对方讲清楚。他们还没进保税区，政策与管理办法就已经一目了然。还有区内开发地块的容积率、绿化率、建筑标准等都提前告知，大家共同遵守。这也就是我们现在说的承诺告知，以前是说这个不好弄、那个不好搞，规定得很细，现在就是你不能做的我给你讲清楚，我没有讲的都可以做，类似于我们今天说的负面清单。

第三，对于有意来投资的企业，我们逐渐做到了从咨询到签约的一站式服务。1993年下半年开始，外高桥保税区管委会、海关、工商、税务、银行，全部都到管理中心办公了，为区内企业提供便利。现在要来保税区注册企业或投资，可以先在外高桥的网站上了解大概政策，然后来管理中心当面咨询，工商、税务、海关都位于管理中心，所有的问题都可以解决。如果要注册一个企业，相关的部门不用一家家去跑，管理中心有专人接待、登记，把所有政策都解释清楚。我从来没有听到过有企业反映，到你们保税区来很烦，要跑工商、要跑税务、要跑海关，这个卡我们那个卡我们……保税区的开发公司无论是物业管理还是业务上，都为企业提供便利优质的服务。之前要跑好几天办理的工作，现在一天全部可以解决。

再者，保税区生产性企业提供政策优惠，自获利年度起两免三减半，即第一、第二年免交企业所得税，第三年的所得税减半征收。

在上述优惠政策吸引下，保税区发展速度也很快，从一开始没有几家企业入驻，到现在发展到38870家企业，其中外资企业12551家，内资企业26319家。2017年保税区进出口贸易总额9220.09亿元，其中进口6763.26亿元，出口2456.83亿元。进出口总额占浦东新区的50%，占全市总额的25%。

特殊的运作机制为保税区建设保驾护航

外高桥保税区是中国大陆启动最早、规模最大、产业最全、辐射最广的保税区。发展至今，已经成为国内海关特殊监管区域发展的龙头，具有先发优势。后来全国相继成立了十几个保税区，但是很多政策都是外高桥保税区成熟后推广开来的。

为了理顺开发公司与政府的职责，1992年初市长黄菊到金桥调研时，召集三个开发公司主要负责人去开会，每个公司汇报半个小时。听完汇报后，黄菊给我们明确了开发的重点在什么地方，并且划分清楚市里和开发公司的职责界限，哪些是开发公司的职责，哪些是政府的职责。外高桥保税区10平方公里开发区以内即开发公司管理范围，所有投资都由开发公司利用相关政策，筹措资金负责解决。政府已经帮我们解决了启动资金，即信托公司借给我们的三千万，后面就靠我们自己去滚动开发了。而10平方公里红线以外的是市里面的事情，各种市政配套由政府来解决。市政府一年内将杨高路建设好，使三个开发区连了起来。后来，开发区内总管道与市政管道的接通，费用是开发区与政府共同承担的。另外，还明确了公司的发展规划必须报给浦东新区，浦东新区汇总后作为每年的总体规划上报给市政府。这样开发公司的职责更加明确，发展思路也更加清晰。政府相关部门与开发公司齐心协力，促进保税区发展。国家的政策定下来后，专业的部门与我们实际投入开发的开发公司及时对接，经常讨论研究，相互交流，如何从实际出发，使政策更加明确、可操作。

1992年4月，李鹏总理来参加封关典礼剪彩，现场题词“开发浦东，振兴上海”，并提出几点要求，一是要使保税区的政策让每个区内企业都知道；二是向全国乃至全世界宣传外高桥保税区；三保税区不能成为走私区。经过媒体的宣传报道，外高桥保税区的影响力扩大，很多企业慕名而来，加速了保税区的发展。

在外高桥、金桥、陆家嘴三个开发区中，外高桥保税区面积最大，为了加快开发速度，外高桥共成立了三个公司，推进开发。分别是上海外高桥保税区联合发展有限公司，简称“外联发”，负责开发第一期的四平方公里地块；上海市外高桥保税区新发展有限公司，简称“新发展”以及上海市外高桥保税区三联发展有限公司，简称“三公司”，分别负责开发第二期的各三平方公里。三个开发公司共同开发，大大提高了开发速度，也减轻了单个公司筹措资金的压力。三个公司人员也比较熟悉，“新发展”和“三公司”的一些领导是从我们“外联发”出去的，大家一起经常相互交流开发中的经验，共同探讨遇到的共性问题。这一点是外高桥保税区能够快速发展的秘诀之一。

此外，经常与国内外保税区有经验的开发公司交流，相互学习，使我们少走一些弯路，更快发展。

经过近30年的发展，外高桥保税区由最开始封关的0.453平方公里已经扩展到如今的20平方公里。最初到外高桥保税区工作的只有6个人，由于当时资金有限，第一批职工包括财务、招商引资、总务后勤，加上几位经理一共也就20人不到。这些人基本上都在公司工作到退休，对公司有深厚的感情，看着保税区由一处水稻地发展壮大，有强烈的荣誉感和自豪感。

【口述人简介】

李树铭，1947年2月生。曾任上海港务局局长助理。1990年7月调至外高桥保税区工作，任开发公司党委书记、副总经理。1999年10月至2003年6月，任上海外高桥（集团）有限公司党委副书记。2003年6月至2007年4月，任浦东新区人大财经工作委员会主任。见证了外高桥保税区的成长历程。