社会保险缴费率下降的空间有多大
中共中央办公厅、国务院办公厅2018年7月印发的《国税地税征管体制改革方案》明确，从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。在目前民营企业社保缴费不合规现象较为普遍的背景下，社会保险费统一交由税务部门征收后，征缴力度加强，企业用工成本必然上升，由此引发对企业生存压力的担忧。
事实上，早在2000年初我国社会保险费征收体制就已经开始改革，部分省份的社会保险费改由地方税务部门征收，由此形成社保部门征收和税务部门征收共存的二元格局。到2016年，我国企业社保中，大约三分之二的省份由地方税务部门征收，有三分之一的省份由社保经办机构征收。复旦大学经济学院博士生唐珏和笔者基于2000年启动的社会保险费征收体制改革，采用规模以上工业企业数据做了一个分析，发现社保征收机构从社保部门变更为地方税务部门会使会使非国有企业缴费率和参保概率分别上升5和7个百分点，而且这一效应在税收征收能力越强的地区越明显。我们的研究证实了，税务部门较强的征缴能力有助于社会保险基金的筹集和扩大社会保险覆盖面。
这一次的改革和2000年相比力度更大，对做实缴费基础和加强征管的要求更严，因而影响应该更大。在做实缴费基础的同时，降低社保缴费率成为下一步改革需要考虑的问题。
一、降低费率对社保基金收入影响不大
政策缴费率是指政策规定的缴费率。国务院对养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险的缴费率做了原则性规定。
以社会保险中缴费率最高的养老保险为例，大多数省份是企业缴费率为20%，个人缴费率为8%。企业以上年度本单位职工平均工资为缴费基数，员工缴费基数不低于本地区社会平均工资的60%，不高于300%。目前企业缴费率低于20%的是广东、浙江、福建和山东四个省份，其中广东省企业缴费率平均为14%，浙江为14%，福建为18%，山东为18%。个人缴费率全国各地区均为8%。
实际缴费率是实际养老保险基金收入与职工平均工资的比值。我们用当年养老基金收入除以参保职工人数，得到人均缴费额，再与在岗职工平均工资比，计算得到实际缴费率。养老保险基金收入由四部分构成，即缴费收入（约占80%）、政府补贴收入（约占15%）、利息收入（约占3%）和其他收入（约占2%）。（参见图1）
上述计算得到的实际缴费率包含的不仅仅是缴费收入，其实是一个高估的数字。即便用这一高估的实际缴费率，以除新疆和西藏外的全国平均水平看，实际缴费率大约比政策缴费率低6个百分点。绝大部分省份的实际缴费率低于政策缴费率，例如北京约低13个百分点，上海约低8个百分点，重庆约低7个百分点，江苏约低13个百分点。如果进一步扣除政府补贴和利息收入，有较多政府补贴的省份，实际缴费率与政策缴费率之间的差异更大，例如吉林省，未扣除的实际缴费率与政策缴费率接近，若扣除政府不同和利息收入，则实际缴费率比政策缴费率低约8个百分点。宁夏也有类似的情况。（参见图2）
实际缴费率比政策缴费率低的原因，主要是缴费基数不实。一些企业，尤其是民营企业，通常按照社会平均工资的60%甚至更低的比例作为企业和个人的缴费基数，进一步也会少报参保人数，从而使得缴费基数进一步降低，或者直接将本该属于工资的收入排除在工资之外。社保政策的执行服从于地方利益，从提升本地区域竞争力的角度，地方政府会选择放松劳动标准和降低对社会保险的监督力度。另一方面，政策的执行力度也会受财政压力的影响，一地人口老龄化程度较高、财政能力较弱时，对社保缴费有更为严格的监督。
社保征收体制改革的一个重要目的是加强征管，做实缴费基数。若保持现有基金总收入不变，那么全国平均看，可以降低6个百分点的缴费率，这一水平甚至可以冲抵政府补贴和利息收入，是一个保守的估计。若将目前缴费率已经比较低四个省份排除在外，那么企业和个人缴费率合计为28%的省份，平均而言缴费率可下降5个百分点。鉴于目前全国养老保险基金总量上仍有结余，上述估算得到的仍是保守的结果。当然不同地区面临的基金平衡压力不同，可通过养老保险中央调剂基金制度在地区间再分配。
二、各地区养老负担不同，社保缴费率应体现地区差异
就地区差异而言，实际缴费率是企业、个人、地方政府共同选择的结果，实际缴费率与政策缴费率差异越大的省份，费率降低的必要性可能是越大的。
考察费率降低空间的另一个依据是基金平衡的压力，这主要和人口的老年赡养率有关，可以用职退比（职工人数：退休人数）衡量。全国平均是2.75名在职工人赡养1名退休人员，不同省份差异很大。广东、北京、福建、山东等东部地区养老保险体系的人口结构比其他省份更为有利。广东9.28：1，福建4.63：1，北京4.62：1；还有一些中西部省份的老年赡养率相对也比较好，例如贵州3.25：1，河南3.10：1。上海尽管有大量年轻外来劳动力涌入，但是由于预期寿命的延长，职退比仍然处于较低的水平。（参见图3）
我们发现养老保险体系中人口比较年轻的省份，其实际缴费率和政策缴费率相差的也越多。这一相关关系表明，在人口年龄结构比较轻的省份，费率降低的空间更大，因而赋予地方政府调整社会保险缴费的责任和权利，有利于根据各地区实际情况，选择最为合适的缴费率。
十九大报告指出，养老保险要尽快实现全国统筹。缴费率体现地区差异的同时，如何推进养老保险全国统筹？国务院《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》明确了将建立养老保险基金中央调剂制度，并于2018年7月1日起实施。调剂基金制度为协调地区差异和逐步实现全国统筹提供了可能。
据该《通知》，养老保险中央调剂基金采取先预缴预拨后清算的办法，资金按季度上解下拨，年终统一清算。上解时与地方工资水平和参保人数相关，按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。下拨时按退休人员数量平均拨付，以收定支。这样既发挥了养老保险基金在养老保险负担较轻的省份和养老保险负担较重的省份调剂的功能，又可保留地区差异。
三、重视社保缴费率过高的多重负面效应
值得指出的是，缴费基数不实其实与缴费率较高也有关系。
笔者利用江苏、浙江、福建和广东四省2004至2007年间制造业企业微观数据进行的一项研究发现，缴费率对企业参加社保的积极性有很明显的影响，政策缴费率越低的地区，企业合规参保程度越高；随着政策缴费率提高，缴费收入呈现先上升后下降的趋势。按照当时的测算，如果目标是缴费收入最大，养老和医疗企业缴费合计为26%的地区（养老20%+医疗6%，这一水平是文件规定，绝大部分地区按此执行），需要下降4个百分点，即下降到22%。（详见《中国城镇职工社会保险制度的参与激励》，载《经济研究》2013年第7期。）
这表明，对企业而言，最合适的缴费率显然不是零，现有研究也表明，对员工提供社保可以吸引好的员工，提高企业创新能力和劳动生产率。但当政策缴费率较高时，企业会采取各种方式规避缴费。社会保险费统一交由税务部门征收后，尽管税务部门更具权威性、有更强的征管能力，但若强制征收以及大规模追缴欠费，所带来的执行成本也势必很高。
有些企业还可能通过改变雇佣关系的性质来规避缴费，比如个别企业被曝出将和员工之间的雇佣关系转为和个体从业者之间的合作关系，以此减少企业的应缴费人数。而个体从业者按照现行《社会保险法》的规定，可以选择参加城镇职工社会保险。
此外，随着就业形态日渐多样性，灵活就业人员增加，这部分人可自愿选择是否参加社保。要吸引更多人参加城镇职工社会保险，也需将缴费率定于合适的水平。
四、探索更多的社保基金融资渠道
在养老保险方面，划转国有资本补充社会保障基金已经提了很多年。可以进一步考虑在每年上缴的国企红利中拿出一部分进入养老保险中央调剂基金，增加全国统筹方案下的养老金来源。
2007年，国务院开始强制要求国有企业上缴红利（资源型企业按净利润的10 %上缴，一般竞争类企业按净利润的5%上缴，军工企业、转制科研院所等暂缓三年上缴）。2011年，上缴比例进一步提升，央企按收取比例具体分为四类：前三类分别上缴税后利润的15%、10%、5%，第四类免缴利润。2012年，中国烟草总公司税后利润征缴比例从15%上升至20%，单独成为一类。2014年，央企红利上缴比例再次提高5个百分点。国有独资企业应交利润收取比例在现有基础上提高5个百分点，即：第一类企业为25%；第二类企业为20%;第三类企业为15%；第四类企业为10%;第五类企业免交。
2016年，国有企业的利润总额为23157.8亿元，其中只有2167.49亿元（约占净收益的9.4%）以国有资本收益形式上缴至中央和地方政府。
在美国，国有企业需要上缴50%至60%的红利。丹麦、挪威、芬兰和瑞典的国有企业需上缴33%至67%的红利。在香港上市的内地大型国有企业所上缴的红利平均占到23%。2015年出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》要求，国有资本收益上缴公共财政比例到2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。
截至2017年末，我国国有企业（包括中央管理企业、中央部门和单位所属企业以及36个省、自治区、直辖市、计划单列市的地方国有及国有控股企业，不含国有金融类企业）净资产总额为52万亿元。如果按照10%的利润率和10%的红利比例划拨，将有0.52万亿元进入养老保险中央调剂基金，这笔钱相当于2017年城镇职工基本养老保险基金总收入4.33万亿元的12%，这无疑为降低社保缴费率提供了很大空间。