撤县设区，就能过城里人的生活了？

【编者按】根据澎湃新闻的报道，在大规模“县改市”尘封20年之后，2017年国务院“解冻”了撤县设市的审批。截至9月8日，今年全国撤县设市成功并公布的地区数量已达到11个，逼近去年一整年获批数量的两倍。在此之前的很长一段时间，地方城市化进程主要以撤县设区来实现。在数次撤县设区调整后，北上广等个别城市已不再有下辖县。新一线城市研究所这篇2016年的旧文以南京和杭州为例，探讨了撤县设区之后，人们的生活究竟发生了怎么样的变化——新设市辖区和主城区之间是否仅仅只有空间距离？这些“新市民”能否享受主城区的配套设施？此外，该文还从宏观角度，梳理了新一线城市撤县设区的历程。文章抛出的疑问——那些变成区的县，离主城区还有多“远”？——也适合“县改市”热的今天来思考。

在南京大学读硕士二年级的殷平住在南京溧水区，他通常会选择坐地铁到南京南站，然后转乘大巴回到位于溧水的家。实际上，殷平有其他选择——2014年7月，连接起南京城区和溧水的201路公交车开通。不过这并没有影响到殷平的出行决策。“我很少坐201路，人太多，又太慢了，我还是倾向于在南京南坐大巴或者高铁回溧水。”

坐高铁回家，这听着不太像是一个城市内部的通勤方式。但考虑到南大仙林校区到溧水有近90公里的路程，中途换乘高铁并不算离谱的选择。

1 新设市辖区和主城区的距离只是空间吗？

“对外我会说自己是南京人，但要是南京人问我，我肯定说自己是溧水的。”与殷平同为溧水人的李子茜说，“溧水话和南京话差别很大，一听就能听出来。”

相似的回答也出现在杭州人口中。“杭州主城区的方言和萧山、余杭差别还是挺大的，尤其是萧山。”黄超出生于杭州江干区，老家在萧山区，偶尔回老家，他亲身体验了方言上的差异，“萧山在语言和文化上可能和绍兴更接近一点。”

不管是南京的溧水还是杭州的余杭、萧山，它们都是撤县（市）设区之后新成立的市辖区。地理位置上，这些地方离原来的主城区都有一定的距离，但语言上也真的有那么大的差异吗？好奇的新一酱翻开了《中国语言地图集》。

包括主城区在内的南京市大部分地区都是江淮官话南京小片（即“南京话”）的影响范围，仅南京南部还有小部分吴语的“残余势力”——这恰好在溧水区和高淳区境内。

尽管整个杭州市辖区都被吴语太湖片覆盖，但内部差异十分明显。可以看到，余杭区和萧山区分别说苕溪小片和临绍小片，传统意义上的杭州主城区则说的杭州小片（即“杭州话”）。

同样是吴语，杭州话与周边的方言差别有那么大吗？不妨来看维基百科中的一段描述：相比吴语太湖片其它方言，杭州话显得异类——明显的官话特征以及无处不在的“儿化”现象，使吴语区其它方言使用者普遍感到，杭州话相较其它吴语方言有一种莫名的违和感。

2 新设市辖区享受主城区的配套设施吗？

不过，在撤县设区之后，溧水和余杭正慢慢向南京和杭州靠拢。

“近几年溧水变化还是很大的，房价一路疯涨，商圈也明显比以前多了。我觉得溧水和南京在物质生活上的差距在缩小，至少没以前那么大了。”殷平认为，撤县（市）设区之后，溧水的变化显而易见，“最近几年的拆迁也特别多，石湫镇据说要建大学城。”

看大学与商场分布图的一个直观感受是，大学周围总是商场丛生。商场的生存依赖于人流量，对于人口稠密程度比不上主城区的新设市辖区来说，除了依靠经济和交通的发展吸引市中心人口主动向郊区分流，大学城的建设可以迅速集聚大量的师生，从而拉动消费。

2000年，南京市江宁县撤县设区成为江宁区，2002年开启江宁大学城的建设项目，至今已有东南大学、南京医科大学、河海大学等近20所高等院校入驻江宁区。江宁区的商场多半环绕大学分布，这些商场的主要消费人群除了当地居民，就是附近的大学生。截至目前，江宁区的商场分布密度虽不及主城区，但万人拥有量已经很高。溧水区现在只有两所高等院校——南京农业大学白马校区和南京视觉艺术学院，大学城项目或许也能带动溧水当地的消费。

相比南京，杭州的大学分布更加集中，高等院校绝大部分位于主城区，在余杭和萧山只有零星的分布。余杭区的仓前高教园区，迄今为止也只有杭州师范大学和浙江理工大学科技与艺术学院入驻。相比于主城区内高校林立的滨江高教区和下沙高教区，仓前高教园区略显冷清。

不过，虽然萧山、余杭的高校资源欠缺，但其商场的万人拥有量却与主城区相差不大。部分原因包括这两个地区在撤县（市）设区之前，经济发展水平就一直位居浙江省各县市前列。现在，两区GDP也一直在杭州市内各区中稳居第一和第二的位置。

商场等商业资源与当地的经济活力呈正相关，而医院和中学等基础设施则属于刚性需求。不同于主城区的星罗密布，新设市辖区的医院和中学的分布存在明显的集聚，集聚区往往也是人口活动区域。

新合并的市辖区大部分地区都是农村，因此医院和中学并没有要像主城区一样遍地都是。但从人口角度考虑，主城区和郊区的医院万人拥有量绝对值相差并不大。

但主城区的优质医疗和教育资源依然是新设市辖区无法相比的。合并之后，居住在新设市辖区的人最先感受到的变化往往都是教育资源的共享。“我初中时（2007年，溧水撤县设区之前）溧水不可以报考城区的高中，但现在都可以了。”从小一直在溧水区生活的李子茜在撤县（市）设区后明显感受到了这种变化。

杭州的情况大不一样。根据杭州市教育局2016年3月发布的《关于做好2016年杭州市区各类高中招生工作的通知》，在高中招生方面，萧山、余杭、富阳三区依然未被纳入“杭州市区”范围——与这一通知形成对比的是，早在2001年，萧山和余杭就已经是杭州的市辖区了。（注：在教育局2017年的高中招生工作通知中，已提出“推进萧山余杭富阳三区与主城区高中段学校招生一体化”）

资源分配不均最大的弊端体现在交通上。同济大学建筑与城市规划学院的赵民教授认为，城市的基础设施本应各片区域各自平衡，但由于优质资源分布不均，导致跨区域的交通需求相应增加，市郊与市中心的通勤将给交通带来了不小的负担。

3 这么多年过去，有多少县（市）变成了区？

当然，南京、杭州的故事只是中国城市撤县（市）设区大潮流下的一个缩影。中国的县级行政单位的“分分合合”热潮从上世纪80年代就开始了。

不过，一开始流行的是撤县设市（县级市）。改革初期至1990年代末，中国出现了三次设市热潮（1983-1985年新设县级市70个，1986-1992年187个，1993-1997年151个）。一直到1997年，国务院明确提出冻结县改市的审批，这股设市热潮才逐渐结束。

 “1997年县改市冻结之后，撤县（市）设区日渐突出。近20年来我国县级政区调整以撤县（市）改区为主，重点调整了在国家发展战略和国家级发展规划中具有重要地位的节点城市。” 华东师范大学城市与区域科学学院林拓教授说，“值得重视的是，我国城市化方式是扩大已有城市规模，而忽视小城市的发展。”

从上面这张图可以看出，1996年之前，县级市在县级行政单位中的比例逐年上升，1996年以后开始出现明显的下降趋势。而县和区的相对变化则简单得多：30多年来，县的比例一直在下降，区的比例一直在上升。

4 为什么要撤县（市）设区？

 “ ‘撤县（市）设区’”主要是基于为城市拓展发展空间、优化资源配置、推动战略升级等三个方面的考量。”林拓认为，“结果也往往喜忧参半。”

县（市）改区之后，权力结构上的变化也很明显。在中国，县体制下拥有审批权、规划权及财政权等方面更为充分的自主权，而设区之后则将面临这些权限的变化，逐步由市进行统筹。

5 哪些县没有答应这件事？

2008年，湖州市计划将所辖的长兴县改区，引起当地人的强烈不满，最终这个计划没有成功。“长兴县经济本身十分强势，在浙江财政省直管县体制下，财政80%留给自己、20%交给省里。县改区之后近半都要交给湖州，长兴居民担心公共服务等生活水准会下降。”林拓分析，“县改区能否顺利，大多取决于市县之间的发展实力及相互的协调。”

除了行政权力的变化，县市改区之后，其人口、经济指标都会纳入市区的统计范围。赵民认为，“撤县（市）设区存在正常的合并，也存在城市为了在统计指标、行政等级上做的好看，人为拔高的嫌疑。”

长兴不是孤例。广东顺德原为县级市，2003年后成为佛山市顺德区。设区之后，顺德发展步伐停滞不前，经济总量持续下跌。2009年，广东省省委、省政府决定授予顺德区在经济、社会、文化等社会事务方面地级市权限。2011年，顺德区被确立为广东省省直管县试点。

新一酱整理了一线及新一线共19个城市于5个时间节点上的市辖区面积变化数据，如下图所示。

图中的横轴表示城市的市辖区面积，越往右面积越大，纵轴表示城市的市辖区面积与全市的面积之比，越往上比例越高，当值为1时表示该城市进入无县时代。另外，各个点的大小表示城市建成区与市辖区的面积比（所谓建成区就是城市化区域），点越大表示该城市市辖区中真正城市化的区域比重越高。

6 越来越多的县消失了，城市就越来越大吗？

早在1993年，深圳市就撤销了宝安县，在那之后，深圳市的市辖区与全市面积比值一直是1。1990年代末，厦门和武汉也先后加入无县大本营。 过去几年的撤县（市）设区，也让南京、广州、北京、上海先后进入了无县时代。

2014年，在所有一线和新一线城市中，建成区（即真正城市化区域）与市辖区面积比最高的是深圳市（0.45），最低的是重庆市（0.04），而其他绝大部分城市都低于0.20。

城市市辖区面积越来越大，但建成区的比例却并没有因此升高，主要是因为中国的县与县级市本来就是以农村为主导形态的区域，建成区的覆盖范围并不大。

在赵民看来，这种城市化的扩张方式也造成了城市概念的混乱。“以前城市化的市区才是区，以农村占主导的郊区就是县，但现在乱了，明明（县）大片都是农田，它也变成区了。我们关于城市的概念，跟国外城市是个市政区的概念已经不一样了，中国现在的城市实际上都是城市区域（city region）。”

合并之后，为了在新成立的市辖区中推进城市化，征地拆迁也成了家常便饭。据殷平的说法，他家属于城乡结合部的地方，周边有很多耕地都被占用。“但是这些征用的地有些地块到现在还圈着，有相当一些虽然建了厂，但效益很差。”李子茜也有类似的感受，“溧水的拆迁户特别特别多，感觉这几年一直都在拆迁。我们以前的老房子也被拆了。”

我们的城市是如何一天天变大的？新一酱用更加直观的方式来给大家呈现一线及新一线城市20年来撤县（市）设区的历程。

那些变成区的县市，离主城区还有多“远”？

城市市区在一天天扩张，但每一个新加入的市辖区与主城区的一体化之路有长有短。虽然萧山、余杭2001年就撤市设区了，但杭州市委市政府面向市区的各种文件上都会加上一句“余杭、萧山除外”。 

文/刘伟峰  视觉/王方宏