来论｜监管的三重境界

最近一些事件让人们思考为什么政府监管有时没有发挥应有的作用。本文将对监管问题做一个探讨。在此之前，首先说明监管和管制的区别。虽然两者都是“管”，也都是政府的行为，但有着根本的区别。监管是执行法律，而管制是政府为了特定的目标而采取的行动，如为了限制房价而管制价格。监管属于执法，但执法本身不是监管的目的，监管的目的是产生好的秩序。

政府依据相关法律和法规，监管当事人的行为也即常说的监管。比如交通部门根据交通发挥监管司机驾车过程中有没有违反交通法规。在市场中，有各种专门的监管部门，如环保部门根据环境保护的法规，监管企业是否达到排放标准，食品和药品监督部门根据食品和药品的安全标准，监督产品的质量，还有如股市有证监会，银行和保险有银保监会等等。政府设立这些机构，其目的在于维护市场的正常运行。让监管部门提供这种服务不是“免费的”，纳税人需要为此缴纳税金，这可以视为纳税人和监管部门之间的一种交换关系。

境界二： 产权保护代替行为的监管

有时产权保护比监管当事人的行为更有效。比如科斯指出的，如排污权得到界定和保护，那么企业有减少污染的激励，这时根本无需政府去监管企业的排放，企业自己会以交易的方式解决污染问题，使外部性内部化。在这种监管方式中，政府部门不是直接监督企业的污染排放，而是代之以产权保护。这种方式的优点是企业有很强自我监管的激励，因为企业少排放，那就可以多赚钱。当企业自己可以承担起监管的职责时，就降低了政府监管的成本。

这种监管的另外一种优势是让市场自动地实现合理的监管水平。我们知道，并不是越安全、越环保就越好，因为越安全或越环保对企业来说意味着更高的成本，但什么安全或环保水平在经济上是最优的，这个信息是政府不可能事先知道的。假如政府人为地制定一个高于企业承受能力的安全或环保水平，可能会导致大批企业倒闭。“经济上”合理的安全或环保水平只能通过市场竞争去发现，同时它也会体现在不同的产品价格中。

很多人会认为一旦离开政府的监管，那么企业就会生产假冒伪劣的商品坑害消费者。然而，这是一个普遍的误解。在市场竞争中，产品越安全，质量越高，越能赢得消费者，换句话说，市场提供了很强的激励引导企业为消费者利益服务。只有更好地服务消费者，企业才能获得更多的利润，在竞争中胜出。产权保护为企业的自我监管提供了强大的激励，比如阿里巴巴就打击淘宝上出售假货的行为，京东更是把“卖真货”作为招牌。

境界三：监管本身的市场化

在上面两种“境界”中，存在谁来监管“监管者”的问题。拥有权力的监管部门容易出现以权谋私，选择性执法，或干脆睁只眼闭只眼，对违法行为视而不见等问题。还有一个问题是监管部门会被政府的其他目标俘获，比如银监会可能不得不服务于政府宏观调控的目标，这些目标和监管的目标往往会发生冲突，导致监管的弱化。我们说，政府监管建立在官员廉洁奉公，以及拥有更多信息等假设的基础之上，显然，这些假设是难以成立的。之所以出现上述问题，与监管部门的垄断性质有关。假如监管部门本身是竞争性的，那么这些问题就以避免。

如监管本身可以变成一项赢利性的商业活动，所有企业都可以参与竞争，那么监管的垄断性就可以打破，上述问题也可以解决。从哈耶克“市场是一个发现的过程”角度看，这种市场化的监管有其合理性。传统的监管方式存在信息获取和信息不对称的问题，经济学家也主要是从这些方面去思考如何改善监管，但为什么监管就不可以是利用信息和创造信息问题呢？这要求打破监管的垄断。当不同的监管机构（企业）相互竞争，那么更为有效的监管手段就会产生，信息会得到充分利用，监管的效率也会大幅提升。

市场自发产生的监管机构，其利用信息的方式和政府完全不同。政府在筛选信息的时候，是根据法规标准做出判断，这是“非此即彼”的，其中并不牵涉到对信息的“估价”。但市场化的监管机构在筛选信息的时候同时也对信息给予估价，对不同的信息予以不同的使用，并且决定收取多高的费用或支付多高的成本。他们对信息的质量进行甄别和估价，不同机构为此展开竞争，这样，原先的监管模式存在的信息不对称问题将得到有效解决。当然，这一过程也是创造新的信息的过程。在这种情况下，监管本身成为一种服务，“监管”将有市场价格，也即价格机制在监管的供求中发挥作用。原先那种监管模式是静态的，而这时监管本身成为动态的竞争过程。

当监管变成一种市场化的服务时，谁需要监管服务谁付费，而在政府主导的监管体制下，所有纳税人都要为政府的监管买单，不管他是否需要监管服务。显然，市场化的监管减轻了纳税人的负担。

结语

就如政府监管一样，市场化监管本身也不是完美的，但会更为有效。为此，我们认为监管的思路要改变，即从“政府如何更好地监管市场”，向“如何更好地利用市场自身的力量实现监管”过渡，也即从原先的“政府监管市场”向“市场监管政府”过渡。

（作者朱海就系浙江工商大学教授）