杨靖︱美国“伟大社会”计划五十年祭

1963年11月22日，肯尼迪遇刺身亡。时任美国副总统林登·约翰逊在“空军一号”专机上宣示就职，人称“意外总统”。

四天以后，约翰逊总统在国会两院联席会议上发表演讲，坦言“没有任何纪念演说和颂词能比尽早通过他曾为之奋斗的民权法更好地纪念肯尼迪总统”。紧接着，总统在当天的广播演说中对美国民众大声疾呼：“民权法案既是对每个在社区、各州、国内工作的人的一次挑战，也是对每个真心想消除存在于我们可爱的国家里不公正的残渣余孽的一次挑战。”经过总统及其团队的不懈努力，旨在全面落实种族平等的三个人权法案先后在国会获得通过，美国社会由此步入一个新时代。著名历史学家亨利·康马杰称它是“自瓦格纳法（《全国劳工关系法》）和田纳西河流域管理法以来影响最深远的立法”。传记作家多丽丝·基恩斯在《林登·约翰逊与美国梦》一书中则宣称： “约翰逊一生中即使在其他方面没有做任何事, 他对民权的贡献也将使他名垂青史。”而事实上，美国人普遍相信，总统更大的贡献是他的“伟大社会”计划。

1964 年5 月22 日，约翰逊总统在密执安大学的一次演说中正式提出“伟大社会”计划。他在演讲中呼吁：“我们同住在一个国家，同属一个民族，国家的命运和民族的前途不能只靠一个人的努力，而必须靠我们大家的共同努力。每一代人各有其命运，有些靠历史决定命运，至于我们这一代，命运必须由我们自己来选择。在这场变革中，我们的命运只有仰赖全国人民始终如一的性格及信念，我们的祖先——那些离乡背井的异乡人，勇敢但也受过惊吓的异乡人，来此寻找一块个人可以自主、自由生活的地方。他们和这块土地订下公约，公约的立意是公正；它用自由书写，受团结的约束，它注定是被用来激发全人类的希望。而且，它仍然约束着我们，只要我们遵照其条款，我们就一定能繁荣起来。”要实现国家的繁荣富强和全体人民的自由幸福，总统认为“伟大社会”计划是必由之路。

为此，约翰逊总统在随后的国会演讲中进一步重申：“我认为‘伟大社会’并不是一大群听命从事不求变化又不事生产的蚂蚁。它应该适应刺激的事物——不断地变化、试验、探索、失败、休整，然后再试验——总会有收获的。我们每一代都必须用我们的辛劳和汗水将我们的传统保持下去。你们必须从心底铭记旧日的承诺和旧日的梦想。它是你们最好的向导。至于我自己，借用古代一位圣贤的话，我只求你赐给我智慧与知识，使我能在这支民族面前来去自如。因为，有谁能统治这属于你的民族，这支如此伟大的民族呢？”按照他的构想，所谓“伟大社会”，就是要使人类生命的意义与人类的劳动相匹配，真正实现每个人都能获得充分发展的目标。

值得注意的是，约翰逊总统提出的“伟大社会”计划不仅仅是对穷人施舍福利，更注重提供机会，使生活的竞赛变得更为公平。正如总统所说： “伟大社会，不仅需要满足肉体和商业需要，而且要满足人们对美的追求和对群体生活的渴望。”其实早在1958年，他在演讲中便阐释过自己的美国梦——所有美国公民，无论种族贫富，应该平等参与到民主过程，实现美国自由主义理想；国家应该帮助解决社会问题，促进社会发展；国家应该充分挖掘人力资源，实现每个人的潜能；反对浪费，推崇美德。也正是基于这一理想，他在继任总统的第三天便宣称要向贫困宣战。

“我们将全面追捕贫困，无论它在哪里出现。”在1964年总统向国会提交的第一篇咨文演说中，约翰逊正式宣布：“今天，这个行政当局在这里向贫困展开无条件的宣战……作为这个星球上最富裕的国家，我们能够赢得这一战争……这场反对贫困的战争将不仅仅在华盛顿展开，它将从法院到白宫，从每一个私人家庭到每一个公共职位的所有领域展开。”约翰逊认为，解决他们贫困问题最好的武器是以“更好的学校、更好的医疗、更好的住房、更好的培养、更好的工作机会”等相互配合的措施构成的整体计划。通过向贫困开战, 在美国建立一个“舒适住房、优质保健、充分就业、良好教育和充分满足人民物质生活与心理需要”的伟大社会。

众所周知，美国的贫困问题自上世纪五十年代开始就已经广泛受到经济学家们的关注，其中以迈克尔·哈林顿为代表的一些主流学者认为：“即便当（福利）金钱最终向下渗透，当一个新的学校在贫穷社区建立，穷人依旧是缺少食物或缺乏足够教育的。他们的整个环境、他们的价值观，都不能让他们做好充分利用新机会的准备。”因此，在提高劳动者薪酬方面，为保证工人的基本购买力，约翰逊制定了扩大最低工资保障实施范围和提高最低工资金额的决策，并真正将1962 年一点一五美元的最低小时工资提高到1964年的一点二五美元和1968年的一点六美元。此外，为“不仅能缓解贫困现象，并治愈它”，除了在金钱和工作上对贫困人群进行最直接救济外，约翰逊政府十分重视通过培训、教育、住房、健康等方面的保障，真正给予社会底层弱势群体能够提高地位、提升生活水平和发展自己的公平机会，让他们摆脱“无止境的、永远无法摆脱的”贫困循环圈。

在此期间，约翰逊总统签署了一系列法案——据说仅在他任职的头两年内，提请国会通过的立法“比本世纪内任何一个总统在任何一届国会所提出的都要多”。在约翰逊任内, 美国人民在收入、就业、医疗保健、国民受教育的机会、公民权等许多方面的状况都得到不同程度的改善。“伟大社会”是罗斯福“新政”以来在立法方面取得最大突破的时期。总体来说美国的社会保障制度为人民提供了基本的经济社会保障，对维护社会的稳定和发展起了一定的作用。美国学者评价，约翰逊总统着力打造的社会福利保障制度是联邦国家的“安全网”和“保障网”，也是协调整个资本主义国家与社会之间矛盾的“黏合剂”，堪称是“伟大社会”计划的上佳注脚。

按照历史学家的看法，实施这一“伟大社会”计划其实不仅出于约翰逊与肯尼迪的竞争之心（努力成为一名伟大的总统）。从约翰逊本人的经历来看，由于他出生于德克萨斯州边远山区，且在中学毕业后真正体验过充满艰苦的乡村生活，对少数族群和弱势群体的艰难及社会不公有过亲身了解。因此，他追求社会平等、消弭歧视、提高贫困者生活水平的愿望真实而强烈，“对穷人、老年人和受蹂躏的人”有着“深刻而热切的关怀”。约翰逊卸任之后曾告诉他的传记作者多丽斯·基恩斯：“我当上总统时，我就意识到，只有我能够充当世界的主宰者。只有我才能有所为。我要使每一个饥饿的人吃饱，每一个无知的儿童接受教育．每一个失业的人找到工作，这才能实现我最大的愿望，实现世界永久和平的梦想。”约翰逊一直相信，政府是为人民存在的，政府应当为人民做他们力所能及的事情。事实上，自步入政坛以后，约翰逊一直醉心于改进美国社会, 当选总统后更将“伟大社会” 计划称为他“心爱的女人”。

事实证明，“伟大社会”计划虽然并不可能彻底解决美国的全部贫困问题，但在政府每年大规模资金投入下，生活在官方设定贫困线以下的人口大幅减少。据统计，1964 年，美国生活在贫困线以下的人口达三千六百一十万，到1969 年，已降至约两千四百一十万，即由原来占人口的五分之一下降到十分之一。此外，约翰逊政府的就业保障政策在提升就业率、减缓贫困、提高弱势群体经济收入等方面也发挥了极大功效。统计数据显示，美国国内总体就业形势在其任职期间大为好转。1968 年，总统在国情咨文中强调：“伴随着经济的发展，在过去的四年中美国共创造出了七百五十万个新的就业岗位，而在今年，我们还将创造出一百五十万个就业机会。”

很显然，“伟大社会”作为福利国家建设的重要部分，不仅关注贫困人群和弱势群体的利益提升，更通过一系列纲领立法的通过，改善了美国境内大部分公民的生活质量，成为“新边疆”和西进运动以来资产阶级自由主义改革的新的里程碑。该计划对美国国民收入进行了一定程度的再分配，缓和了社会矛盾和阶级矛盾，保持了政局的稳定和社会的安定，增强了美国的内聚力，从而为经济的发展和社会进步创造了必要的前提。

约翰逊签署医疗照顾法案

约翰逊签署经济机会法案

当然，约翰逊总统“伟大社会”计划的提出也带有明显的实用主义色彩。约翰逊政府通过的立法措施无疑是战后历任政府所不及的，但立法上的成就并不等于“伟大社会”的实现，它也不能根本消除六十年代兴起的社会危机。“伟大社会”计划的部分内容是空喊口号，向选民做出过高的许诺，因而注定没有希望兑现。从某种意义上说，“伟大社会”措施既满足不了中下阶层群众和左翼势力的改革要求，又遭到保守势力特别是南方保守势力的强烈反对，由此造成两头不讨好的局面。后来连约翰逊本人也不得不承认：“对于大多数贫穷、失业、流离失所和一无所有的黑人说来是严酷的，他们仍处于另一个国度之中……对他们来说，墙越来越高，沟越来越深。”

随着时间推移，“伟大社会”计划的弊端也日益显现： 一方面，它制造了一个大政府, 压抑了社会的创造力，引发通货膨胀、福利负担过重、企业家精神下降、经济低迷等一系列问题，从而导致了八十年代保守的里根政府急剧减少政府干预的变革。另一方面，在政府权力扩张的过程中，许多财政资源被浪费，在“过度作为”的政府之下，一个食利阶层诞生了, 他们凭借名目繁多的政府项目拼命捞钱，而这些钱原本都可以用到贫困者身上。可见通过大规模的政府行为来扶贫这种模式，其作用十分有限，有时往往弊大于利。甚至总统班底中也有人质疑，约翰逊大力推行的福利制度并没有解决应该解决的矛盾，相反却带来穷人反工作、对补助过于依赖，以及浪费社会资源等使社会关系紧张的危机。

同时，随着七十年代资本主义经济繁荣转向“滞胀”，在“伟大社会”计划中受益的中下层人民已不再关心有关他人的“社会公正”问题，而较多地考虑与自己切身利益相关的财产税和贷款利率的变化。至于“新政联盟”中其他阶层的群众，尤其是中上层，面对“伟大社会”纲领的目标未能完全兑现大失所望，因此对自由派的政治热情也明显减退。种种合力之下，这一计划走向衰退也是势所必然。

历史地来看，约翰逊“伟大社会”计划虽然创造了美国现代史上第三次改革的高潮，但其过大的财政开支、过快的进程与过于激进全面的措施实行，都在一定程度上引发了美国国内的诸多问题。改革期间，约翰逊政府共推出试验成功或未经试验的计划将近五百项，试图解决社会上诸多复杂且庞大的问题，但在实施过程中却经常出现政策或机构方面的漏洞和缺失，甚至部分改革内容仅流于表面，无法触及根本的社会矛盾和社会问题。

以“向贫困宣战”为例，总统自认为贫困可以通过加强教育培训和基本补助在几代人时间之内解决，但现实是贫困状况的存在困扰社会已久，无法从根本上消除。仅增加拨款却不对国家财富进行实质上的重新分配，即便使弱势群体的生活窘境有所缓解，也只能是暂时现象，更可能会让他们对政府大规模补助产生依赖性（事实也的确如此）。由此看来，约翰逊总统从未引导国家走上根除贫困这条漫长而艰难的道路，他所倡导的社会福利改革没有也不可能完全改变资本主义的分配关系。随着“伟大社会”计划的阶级局限性的日益暴露，逐渐加深了美国人民对自由主义改革的幻灭感，而“伟大社会”计划对劳动人民作出的让步，又使垄断资产阶级中保守派的忍耐逐渐达到极限，从而加强了对自由主义改革的抵制。所有人都乐意享受改革成果，但弊端显现时，却无人愿意承担责任。总统退休后抱怨说：许多少数族群尽享成果，却缺少对政府应有的感激与支持——这就使得“伟大社会”计划腹背受敌。由此可见，“伟大社会”计划最大的失败实际上是政治上的失败，而非社会或经济上的失败。

另外，总统本人的某些做法也遭到质疑。约翰逊利用对国会参众两院次级委员会成员的任命权、安排选举经费、优先安排议员所在选区的公共工程计划、保证减免州政府债务、安排议员出国访问等手段，使他能够在需要选票的时候获得他们的支持。总统提出的法案以前所未有的速度和规模陆续获得通过，以至于有人说国会是约翰逊政治理念的“复印机”。在此基础上，约翰逊进一步加强在行政事务上的决策权。他对专门小组的创意尤为得意：在他任期内成立了几十个专门小组进行决策研究和法案起草，专门小组成员身份对外保密，只有总统和少数几个内阁成员知道。这个创意名义上是为了帮助立法机构和行政机构从事顶层设计，实际上是将内阁各部门的重要决策权纳入总统囊中，是典型的权力过度集中。由此，在执行过程中难免与行政部门发生冲突。到1968年，由于越战升级，“伟大社会”计划的投入尚不及战争费用的十分之一，显然难以为继——其实，任何一次改革都无法完美解决社会中根深蒂固的矛盾，约翰逊的“伟大社会”政策也是如此。至此，一直锐意改革的民主党黯然宣布：“除象征性的姿态以外, ‘伟大社会’已经死亡。为黑人争取平等机会的斗争, 拯救我们城市的斗争, 对我们学校的改进, 所有的一切, 因为越南战争的缘故都要被扼杀。”正如美国著名参议员威廉·富布赖特所说：“‘伟大社会' 这个美妙的理想和义务承担已经成为镜花水月。”

约翰逊总统当初希望的是，人们因“伟大社会”计划记住他，而不是越南战争。但是，总统的个人悲剧或许正在于此：美国人民乃至世界人民，恰恰因为这一场战争将他铭记——这也是美国桑塔克拉拉大学法学教授埃里克·古德曼所谓的“林登·约翰逊式悲剧”。这位历史学家宣称约翰逊总统是一个巨大的矛盾综合体——尽管他雄心勃勃，而且完全可以寻求连任，但他任期一满即选择离开白宫，与夫人返回德州农场颐养天年，因为据他本人说美国“总统是世界上最孤独的一个职位”。

约翰逊的前任肯尼迪曾要求国民“不要问你的国家能为你做些什么，要问你能为你的国家做些什么”。这句话固然激荡人心，但细想一下也有问题——凭什么不能问你的国家能为你做些什么？而约翰逊总统的民权立法和“伟大社会”计划，恰恰是老老实实地回答人民的这个提问——国家能为人民做些什么。从这个角度看，约翰逊总统堪称美国历任总统中“伟大的长者”。

《权力通道：林登·约翰逊传》（The Passage of Power： The Years of Lyndon Johnson，2012年5月版）是美国著名传记作家罗伯特·卡罗（Robert A. Caro）的大作，是这一多卷本传记的第四卷。本卷的内容时间跨度不大，从1958年起至1964年结束，集中讲述了约翰逊从怀抱梦想到实现总统梦以及最后黯然隐退这跌宕起伏的七年。作者以年过八旬的高龄，目前还在致力于完成本书的最后一卷（第五卷）。让我们拭目以待。