金融国资新规的四个题外话：管理框架由双支柱转为三驾马车

1.大文件

7月8日，新华社授权刊发了由中共中央、国务院印发的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（简称《意见》），该《意见》共六个部分、26条。7月9日，财政部网站公布了“财政部负责人就学习贯彻《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》答记者问”的书面稿，介绍称“《意见》（送审稿）已先后经中央全面深化改革委员会第一次会议、中央政治局常委会会议审议并原则通过。”如果以此对照已公布的3月28日深改委第一会议的新闻稿内容，围绕《意见》的第一个题外话：这是个大文件，大到只有最高决策层才能定的文件，那么文件背后一定是件大事。

2.经验再显

为了防止本次全球金融危机对中国经济战略转型期造成阻断式伤害，中国宏观层果断实施了一揽子经济刺激计划，而为了保证刺激计划立竿见影， 中央政府还把金融资源配置权下放给了地方政府。后果是，在中国经济实现率先复苏的同时，客观上也促成了有史以来最快的一轮金融扩张。2009年至2010年地方融资平台融资的失控（货币供给并行失控），2010年反危机经济刺激一揽子计划结束后，中央政府对地方政府融资平台态度逆转，但地方政府还要维系前期形成的债务信用关系，所以自然就出现了理财、表外、通道和同业等形式的“影子银行”扩张，由于此种金融扩张的源头来自地方政府对金融资源配置权的滥用，进而导致“打断骨头连着筋”，“信用刚兑”始终无法按照市场规则打破（地方政府维系其自身信用链条不断裂），最终潜在系统性风险持续“滚雪球”，这时地方政府的金融行为就已经转化为中央政府的债务责任，最终地方政府债务以“灰犀牛”的形态，摆在政府的面前。而这一过程再次揭示了一个朴素的道理：政府在金融领域任何投机取巧的想法，最终都得自己买单。所以我们在《意见》首段看到这样的表述“当前国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等矛盾和问题，需要进一步完善国有金融资本体制机制，优化管理制度。”因此，围绕《意见》的第二个题外话就是：金融吃饭，财政买单。

3.三驾马车

近日的两个数据很令人不安：

①截至2017年末，贵州某农商行不良贷款率升至19.54%，资本充足率降至0.91%。

②截至2018年一季度末，山东某农商行不良率升至10.49%，资本充足率已降至5.22%。

这两家银行规模虽都不大，但反映出的问题却很严重，伴随资产质量的快速恶化，其资本金被侵蚀的速度和程度都是惊人的，由此带出的问题，金融机构出资人利益的维护问题。

实际上，国有资本的管理作为一个老生常谈的问题，该问题的化解一直伴随着中国现代企业制度的建立和完善，期间最显著的变化之一，就是2003年国务院国资委的成立，明确其职责是“根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，监管中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产，加强国有资产的管理工作。”这里有两个关键点：作为出资人国资委只管非金融企业，而且管的是资产。

《意见》强调“按照权责匹配、权责对等、权责统一的原则，各级财政部门根据本级政府授权，集中统一履行国有金融资本出资人职责。”与国资委不同，作为出资人财政部管的金融企业，而且管的是资本。换而言之，继“货币政策和宏观审慎政策双支柱框架”确立之后，《意见》突出了出资人对资本的管理，由此未来中国金融的管理框架就由“双支柱”转为了“三驾马车”，这就是围绕《意见》的第三个题外话。

4.一字之差

对于金融机构而言，货币政策和宏观审慎政策就好比交通警察，金融机构只能在按照交规去行驶，但即便如此，也不能完全保证金融机构微观经营的稳健和金融体系宏观运行的健康，加之如果出现大面积违规时，交警需要照章办事，例如针对“金融乱象”，监管机构曾实施了“三三四十”的密集监管和定格处罚等措施，作为一个必然结果就是金融机构的损失谁来承担的问题，即“双支柱”只能管金融机构的资产，但不能确保他们的资本安全。所以《意见》核心内容就是通过对财政部出资人职责的进一步明确和强调，强化对金融机构资本的分类管理，换而言之，出资人可以选择让金融机构不上路行驶。这就是围绕《意见》的第四个题外话：财政部作为出资人，管的是资本，金融管理部门管的资产。

由于以上四点不涉及《意见》26条内容的具体分析，更多是侧面观察，因此，只能算作《意见》的题外话。