深圳新一轮“土改”六年构建新型土地管理制度

深圳在不到2000平方公里的土地上创造了现代城市建设与发展的奇迹，但多年高强度的土地开发和利用，让深圳可供建设的新增土地所剩无几，空间资源紧缺成为制约城市进一步发展的瓶颈。面对难题，深圳在存量土地上做大文章，建立了适应存量土地开发利用的新型土地管理制度，为全国存量土地开发提供了鲜活的样本。

30多年的时间，深圳在不到2000平方公里的土地上创造了现代城市建设与发展的奇迹，但也比其他城市更早遇到土地资源紧约束的问题。多年高强度的土地开发和利用，让深圳可供建设的新增土地所剩无几，空间资源紧缺成为制约城市进一步发展的瓶颈。面对这个难题，深圳在存量土地上做大文章，探索出一条土地资源节约、集约利用的有效路径，并通过土地二次开发利用提升了城市品位，实现了“螺蛳壳里做道场”。

通过改革在“土地小市”上做出经济大文章

深圳是一个经济大市，却是一个土地小市。

在深圳市规划大厦，有一个名为"深圳市规划国土市情展"的展厅，展厅里详细记录着深圳土地管理制度改革演变的历史、土地资源利用现状，还有经济与土地数据的鲜明对比：深圳是一个人口大市、经济大市，管理人口从建市之初的31万人增长到现在的2000多万人，GDP从2亿元增长到去年底的2.2万亿元；深圳又是一个土地小市，陆域面积仅1997平方公里，2017年实际建设用地规模985平方公里。

这些数字时刻提醒着规划国土的管理者和设计师们，怎样做好小空间里的大文章。

改革是发展的不竭动力。特区从诞生之日起，就被赋予了改革使命，自带了改革基因。

31年前，深圳率先敲响了新中国土地拍卖“第一槌”，成为我国土地使用制度改革进程中具里程碑意义的事件，带来我国土地使用制度的一次根本性变革。

2012年2月，国土资源部、广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，赋予深圳深化土地管理制度改革先行先试的重大历史使命，深圳新一轮土改就此正式启动。

如果说31年前深圳率先敲响了新中国土地拍卖“第一槌”，是我国土地使用制度改革进程中具里程碑意义的事件，那么2012年深圳启动新一轮土改，其影响也不亚于"第一槌"，同样会对中国土地管理制度带来深刻变革。

2013年12月，深圳凤凰社区首宗原农村集体土地成功入市交易，成为深圳启动新一轮土改以来首例成功入市的“农地”，也是在十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”后，深圳在“农地”入市方面率先取得了突破，被外界普遍称作是中国“农地”入市第一拍，对建立全国城乡统一的建设用地市场具有很强的借鉴意义。

2014年4月，《〈深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》正式施行，标志着深圳在处理历史遗留违法建筑方面迈出关键性的一步。

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纵观深圳土地管理制度的每一次探索和实践，都对国家土地管理制度改革提供了宝贵的经验，充分发挥了深圳作为改革开放排头兵和试验田的作用。

尤其是自2012年深圳启动新一轮土改的六年时间里，深圳在改革中摸索，在实践中创新，逐步构建了市级层面统筹、区级政府实施、职能部门支撑、社会力量参与的改革工作格局，形成了"产权明晰+市场配置+利益共享"协同推进的改革总体思路，并在存量土地再开发、土地节约集约利用、土地市场化配置、城市生态管控等关键领域取得了重大突破，逐步建立了适应存量土地开发利用的新型土地管理制度，为全国存量土地开发探索出了系列行之有效的路径。

创新土地利益共享机制破解存量土地开发难题

以2012年为拐点，深圳存量用地供应首次超过新增用地，进入以存量用地为主的发展新阶段。六年来，在新一轮"土改"推进过程中，深圳重点围绕存量土地二次开发，以城市更新和土地整备为主要抓手，尽力实现以最有限的资源消耗、最集约的资源利用来支撑城市发展。

对于六年"土改"的成效，深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏表示，概括起来，可以用六句话来总结，即创新存量土地再开发制度、提高节约集约用地水平、深化土地市场化配置、完善明晰土地产权制度、加强耕地和生态空间管控、构建新型土地管理体制机制。

比如，在创新存量土地再开发制度方面，深圳坚持正确处理好市场与政府的关系，创新土地利益共享机制，在全国率先开创了城市更新和土地整备两大模式，有效破解了存量土地再开发难题。以城市更新为例，2012年以来，我市已经形成了一套完善的城市更新制度体系，并取得了显著成效：通过城市更新累计供应土地约14平方公里；完成投资额从2011年的142亿元，增长到2017年的1044亿元，占全市固定资产投资比例达20%；已有99项拆除重建类产业升级项目获批，更新改造后将提供1800多万平方米的产业用房；规划落实的配套设施用地达10平方公里，将配建一大批保障性住房、学校、医院等大批公共服务设施。

在提高土地节约集约用地水平方面，深圳坚持以政策、模式、管理、技术创新为引领，向地上地下、功能整合要空间，向结构调整、低效挖潜要效益。具体说来，深圳通过不断提高土地综合承载能力、加快推动土地立体开发、大力实施土地混合利用等方式，持续提升土地节约集约利用水平，坚定不移走内涵发展、精明增长之路。2017年深圳单位建设用地GDP达到22.3亿元/平方公里，位居内地城市首位。

深圳始终坚持市场化改革方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，致力于构建主体平等、规则一致、竞争有序的统一土地市场。比如，深圳通过实施差别化的产业用地供应，建立产业用地用房供需服务平台，推动产业转型升级，提高产业用地的利用效率，推动土地供应与企业需求高效对接，为更好地利用市场配置土地资源奠定了基础。同时，针对原村集体历史用地产权不清、利用效益不高等问题，深圳创新性提出"将此类未完善征转地补偿手续的社区土地纳入市场公开交易"，解决了土地历史遗留问题，盘活了大量土地资源。

产权明晰是土地管理制度改革的重要方向，深圳紧紧聚焦原农村土地问题，探索形成了"依现状明晰产权"以及"二次开发中以利益共享推动产权明晰"并行实施的改革思路。比如，深圳创新开展地籍调查和不动产统一登记工作。截至目前，全市已完成300多平方公里的地籍调查工作。同时，积极探索不动产统一登记制度，成立了全国首家不动产籍管理和测绘局。将不动产籍和测绘地理信息管理进行整合，创新了不动产籍信息的统一调查、统一测绘、统一确权、统一登记和统一服务的“五统一”工作模式，得到了自然资源部的高度肯定。

在加强耕地和生态空间管控方面，深圳统筹基本农田保护区与基本生态控制线的保护管控，目前已探索建立了高度城市化地区"双线合一"的管理模式。通过推进基本生态控制线精细化管理，积极探索生态用地的多元保护模式，寻求以市场化方式实现生态保护与社区转型发展共赢。在耕地保护方面，不仅高质量完成了国家下达的4.03万亩耕地和3万亩基本农田保护任务，而且通过将原有的253块基本农田优化调整为集中成片的27个片区发展现代农业，打造以现代农业生物育种创新示范区为重点的国家农业科技园区，实现基本农田保护和城市发展的双赢。

为加快构建"科学高效、规范透明、多元参与、合作共治"的规划国土治理新体系，深圳在全国率先建立契合高度城市化地区发展的规划国土体制机制，将城市更新、产业用地、土地整备、民生工程、临时用地等八项重点领域职权调整至各区行使，推动土地审批制度改革取得重大突破。

读特记者 徐强