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澎湃研究所

主权视角下的美国非法移民问题(上)

强舸/中央党校党建部副教授

2018-06-07 11:17  来源:澎湃新闻

支持特朗普“反非法移民”主张的主要是南方白人,根本原因是安全和福利。图为当地时间2016年7月6日,美国俄亥俄州辛辛那提市,即将正式获得党内总统候选人提名的共和党总统参选人特朗普为选举造势。视觉中国 图
近年来,非法移民议题在美国政治中的重要性日渐凸显。“建墙”、“反非法移民”是特朗普最知名的执政主张。
刚一上任,特朗普即签署了在美墨边境筑墙和加大非法移民执法力度两项行政令,上任前六个月遣返数量增长了30%。2017年8月,特朗普与共和党参议员汤姆·科顿(Tom Cotton)和大卫·珀杜(David Perdue)联手提出《改革美国移民政策以促进经济法案》(Reforming American Immigration for a Strong Economy),着手启动移民体制全面改革(包括合法移民和非法移民两个方面)。9月,美国司法部宣布中止旨在为入境时16岁以下的非法移民提供暂缓遣返和便利入籍通道的《梦想法案》(DREAM Act)。12月,美国政府宣布退出联合国大会2016年9月通过的《关于难民和移民的纽约宣言》(New York Declaration for Refugees and Migrants),美国驻联合国大使尼基•黑莉(Nikki Haley)表示,“宣言中的内容与美国的主权不相容”。
这些举措即为特朗普政府招来了无休止的批评和抗议行动,也为其赢得了数量众多的坚定支持者,美国社会因此产生了严重分裂和尖锐对立。可以说,非法移民议题已经成为美国两党交锋最激烈的主战场,并将长期左右美国政治的走向。
那么,非法移民议题争论的实质是什么?如何理解特朗普与民主党的不同政策主张?(虽然存在一些差别,但奥巴马政府的非法移民政策和民主党总统参选人希拉里·克林顿、伯纳德·桑德斯的相关竞选主张都是承继民主党的一贯政策脉络。而特朗普的主张是他自己的,至少在他当选前并不能代表共和党主流。即使现在,党内对此的异议仍然很多。为确保概念准确,我们不能把特朗普的等同于共和党的。)为什么这一议题会造成美国社会的严重分裂和尖锐对立?不同族群因何持有截然不同的立场?他们存在怎样的利益冲突和政治博弈?深入阐释以上问题,有助于我们充分理解当下的美国社会,把握美国政治未来走向。
在中国,2018年3月十三届全国人大一次会议审议通过的国务院机构改革方案提出,组建由公安部管理的国家移民管理局,明确规定其职能包括“牵头协调‘三非’(非法入境、非法居留、非法就业)外国人治理和非法移民遣返”。因此,研究美国非法移民问题,对中国的机构改革和非法移民治理也具有重要的借鉴意义。
一、特朗普与民主党的政策逻辑差异
(一)严格执法与人道执法
法律是特朗普反非法移民的基本依据。法律和秩序是特朗普执政的核心理念,他反复强调,“我将重塑这个国家的法律与秩序”。在特朗普看来,非法移民问题是美国法律得不到尊重和执行最严重的领域。因而,他主张必须严格执行法律规定,对非法移民依法实行抓捕、惩罚和遣返。在此基础上,他主张通过“建墙”、加强边界巡逻队、快捷的司法程序、针对性立法等手段,进一步打造坚实的边境线,从源头上遏制非法入境,确保民众安全。
在民主党方面,“人道”一直是奥巴马政府非法移民政策的核心原则,也是民主党总统候选人希拉里反对遣返非法移民的主要依据,她在竞选纲领中明确写到,“将人道地执行移民法律”。也就是说,如果法律的执行会产生某些她认为“不人道”的后果,她就不会严格执行法律。希拉里在辩论中讲的一个故事是这一逻辑的集中体现:一个女孩是美国公民,但她的父母是非法移民,如果严格执法,这个家庭就将骨肉分离,所以不能过于严格地执法,将那些追求家庭团聚、渴望拥抱“自由世界”的人挡在门外。
(二)主权原则与移民执法
法律应该被严格执行,还是人道地(不严格、有选择地)执行?这是特朗普和民主党以及他们分别代表的美国社会的根本分歧。这一分歧背后的根本逻辑是,在处理非法移民问题上,应当如何看待主权及其服务对象和适用范围?
主权国家是跨国移民产生的基本前提,几乎所有国家都制定了一系列国籍国境管理和移民法律。非法移民是通过非法方式跨越边境的移民,违背了相关国家的边境管理法和移民法,侵犯了该国主权。在主权原则下,就应当依法惩处和遣返。
与这一理念不同,自由主义首要考虑的不是法律而是是否“人道”,如果执法可能导致非法移民的生活困难,就不能执法。并且,《关于移民和难民的纽约宣言》等文件很宽泛地定义:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务。”换言之,对存在以上问题的非法移民(大多数非法移民都或多或少存在这些问题),任一主权国家不仅不能执法,反而应当提供一系列福利保障他们的生活。
这样一来,在无法遣返的情况下,合法化(入籍)就成了处理非法移民的唯一出路。但是,这势必会刺激更多非法移民到来,导致国家边境和移民法律形同虚设,主权不断被破坏。
简而言之,根据主权可以区分美国公民和非法移民两类人群。在特朗普及其支持者看来,过度强调保障非法移民的权利,却不追究他们的违法责任,严重损害着美国公民的合法权利。所以,他们要求强化主权和执法。换言之,在主权原则下,对美国非法移民问题的实质表述是:保护本国公民与保护外国人,哪个才是主权国家的首要任务?
对此,民主党一直强调国家应当同等保障境内所有人的权利。特朗普及其支持者则强调“美国人优先”:国家应当优先保障本国公民,主权的首要使命是为它的创造者服务。
在国际上,联合国相关机构是无差别保障非法移民权利的主要倡导者,阐述其观点以及它与特朗普政府的冲突有助于进一步理解两种逻辑的差异。联合国相关机构一直拒绝使用“非法移民”一词,而是使用“非正规移民”。2017年2月24日,联合国人权事务高级专员办公室对美国发布的有关驱逐非法移民的行政令表达关注,认为这可能违反美国的国际义务。美国国务院次日回应:正在考虑退出联合国人权理事会。
(三)本文框架
上文简要阐述了美国国内关于非法移民问题的两套政策主张及其背后的观念体系。需要注意的是,观念并非单纯的意识,而是建立在现实基础上。具体来说,不同原则的实践会给不同群体带来截然不同的利益得失。不同人群因为利益差别而形成并持有不同的观念和政策主张,并结成不同的选民联盟。
因而,在简要阐述特朗普与民主党的主张差异后,本文的核心任务是从实证角度系统分析美国社会在非法移民议题上的具体利益冲突和政策诉求,以及为什么不同人群会分别在特朗普和民主党的旗帜下聚集。由于目前非法移民议题的高度族群化特征,本文将分别论述白人、亚裔和拉美裔(以及非洲裔)三个族群在非法移民议题上的利益差别,阐释他们在主权的大框架下的具体政策争议和政治博弈。
具体来说,本文的二、三、四部分分别回答以下问题:为什么白人群体因非法移民议题而分裂,有的强烈支持特朗普(反非法移民),有的坚决反对特朗普(抗议特朗普迫害非法移民)?许多同为新移民甚至也在等待入籍的亚裔为什么“反常”的支持特朗普,他们为什么会与有反移民倾向的特朗普白人支持者结盟?非法移民大多来自拉丁美洲,为什么特朗普并未因“反非法移民”主张损失拉美裔美国人支持?
本文旨在实证分析不同族群的态度、诉求及其背后的利益根源,不对任何态度和诉求进行道德评判。
(四)区分两组概念
在展开分析前,我们还需区分两组关键概念:非法移民与合法移民,“建墙令”与“旅行禁令”
本文研究的是非法移民议题,基本不涉及合法移民。特朗普的政策主张是“反非法移民”,他对合法移民特别是其中的技术移民持温和立场。在主权视野下,合法移民和非法移民有两个本质区别:第一,合法移民不破坏法律和主权(特朗普/保守派不反对);第二,合法移民一般也不会面临生活困难(民主党/自由派不同情)。这一区别对有关亚裔的论述至关重要。
上任首周,特朗普政府推出了两项政策,分别是“建墙令”(这里泛指特朗普签署的两项行政令即“建墙”和“大规模遣返非法移民”)和“旅行禁令”。舆论界有时将两者混为一谈,但它们是不同的政策举措。
首先,对象不同。“建墙令”主要目的是遣返拉美裔非法移民,并通过一系列举措杜绝非法入境(拉美国家民众依然可以通过合法方式入境);“旅行禁令”是要全面禁止数个以穆斯林为主的国家的民众以合法方式(申请或已持有美国签证)入境。(美国的中东/北非难民问题与欧洲的不同。欧洲接纳的多数中东/北非难民都是通过非法方式入境的,现在困扰欧洲的问题是如何遏制这股非法入境潮。而由于地理区隔,美国基本上不存在非法入境的中东/北非难民,他们只能是先申请到美国政府发放的难民资格,才能入境。换言之,美国的中东/北非难民在法律上都是合法移民。——作者注)
其次,权限不同。因为针对的是非法移民,所以“建墙令”完全合法。虽然争议很大,但反对者很难通过司法途径阻碍其生效,只能在预算上做限制。“旅行禁令”禁止的是合法签证乃至美国绿卡,一定程度上违背了国际惯例和美国法律,反对者也就可以通过司法途径连续否决特朗普政府的行政令。因此,本文论述不涉及“旅行禁令”。(关于“旅行禁令”,最新进展是,2017年12月,联邦最高法院以7:2判定“旅行禁令”生效。但最高法院这一判决还不具备最终效力,它允许个人、民间组织或下级司法机构就此事提起诉讼,只是强调在诉讼未出结果前,总统的行政令必须得到执行。——作者注)
二、地域与阶层:白人群体的分裂
美国白人社会因非法移民议题严重分裂,有的白人“反非法移民”,有的白人强烈反对“反非法移民”。那么,哪些白人支持特朗普的“反非法移民”举措?又是哪些白人反对?什么原因导致了不同白人群体持有不同的主张?
(一)澄清两个误区
关于以上问题,已经有两个流传甚广的答案,即“白人蓝领害怕非法移民抢走他们的工作岗位所以反对非法移民”和“企业为了获得廉价劳动力反对限制非法移民”。但这两个答案都是错误的,非法移民议题的实质并非经济问题,而是政治问题
第一,从参选到执政,白人蓝领一直是特朗普的坚定支持者。一个影响甚广的论调是,白人蓝领害怕被非法移民抢走工作所以支持特朗普。这种观点放在一百多年前或许成立,当时的工业生产对工人的文化程度和技术水平要求都比较低,身体健康的成年男性一般都能胜任蓝领岗位。但是,今天的工业生产已经高度自动化、智能化,机器操作对工人提出了比较高的要求。这就意味着,美国的蓝领工作也需要一定的学历和技能教育,而大多数非法移民连英语都不懂,是难以胜任的。
数十年来,美国经济学界大量实证研究已经证明,非法移民对美国蓝领工人的工作岗位和工资水平影响微乎其微。低文化素质决定了非法移民只能从事技术含量低、工作环境差、劳动报酬低的体力劳动,也就是低端服务业、农业、建筑、清洁等行业,而这主要冲击的是在这些行业就业的拉美裔和非洲裔美国人(详下)。
此外,白人蓝领主要分布在北方“五大湖”区(威斯康辛、密歇根、俄亥俄等州),而非法移民主要集中在南部边境(得克萨斯、亚利桑那等州),两者在地域上就很难构成竞争关系。真正威胁白人蓝领的是全球化,是国际贸易和制造业外移,他们支持特朗普是因为特朗普的“反全球化”和“把工作带回美国”主张。(南方居民和“锈带”蓝领是“特朗普选民”联盟的核心群体。南方居民主要是因为“反非法移民”支持特朗普,“锈带”蓝领则是因为“把工作带回美国”支持特朗普。所谓“蓝领害怕非法移民抢走工作”的说法,实际上是张冠李戴,混淆了两者。——作者注)
第二,“企业为了获得廉价劳动力反对限制非法移民”同样也是一百多年前是对的、现在站不住脚的观点。因为全球化时代的美国大企业已经不需要在本土获得廉价劳动力了。具体来说,其一,金融和科技公司是美国经济中最有活力的行业。它们只需要少数精英员工,不需要低端劳动力。其二,对制造业大公司来说,它们更青睐于将车间外迁到世界各地,因为这些地区有更低廉的薪资标准,更低的法律、环保和税费负担。显然,把工厂搬到墨西哥,可以享受优惠税收、更低的工资标准、更宽松的监管体制;这要比在美国本土建厂,从墨西哥非法移民中招募员工好的多。事实上,前者正是美国企业一直在做的。
(二)支持特朗普的白人
支持特朗普“反非法移民”主张的主要是南方白人,根本原因是安全和福利
关于安全,提供安全是主权的首要作用。如果一国主权弱化,法律不被严格执行,公民安全就可能出现问题。具体到美国当下现实,虽然多数非法移民只是想来讨生活的老实人,但也确实混杂了一些毒贩和其他恶性刑事犯(绝对数量不算少)。他们造成恶果和社会恐慌的能力则要远大于他们的人数。在多次演讲中,特朗普频繁列举美国公民被非法移民杀害的案例,并强调凶手反复得到不恰当的“庇护”。个案虽不能在统计意义上证明非法移民造成了严重的犯罪问题,但从现实来看,这些言论显然在南部引起了广泛认同。
毒品犯罪则有详实证据。目前,美墨边境是世界上最大的毒品走私通道,美国70%的可卡因、80%的大麻和30%的海洛因来自墨西哥。2014年平均每天有129名美国人吸毒身亡。墨西哥驻美大使估计,墨西哥贩毒集团每年从美国获利380亿美元,也就是有价值380亿的毒品让美国人吸食,这足以让无数人家破人亡。除了专业毒贩,许多非法移民也会以携带少量毒品入美方式来偿付蛇头集团的佣金。因此,特朗普反复强调:“我们的边境敞开着,随意让任何人、让毒品以前所未有的速度涌入。”
早在特朗普参选前,美国边境就已经有以退伍老兵、退休警察为主的志愿武装巡逻队。事实上,即使是反对“建墙”的美国人,也很少从安全角度反驳特朗普,除了强调非法移民的生活困难外,反对意见往往集中在“建墙的预算无法承受”、“建了墙也没用”等论点。
其实,从经济角度来说,“反非法移民”至少会损害特朗普的重要票仓——中南部白人农场主的经济利益,因为非法移民是农场雇工的重要来源。世纪之交,他们还是反对“反非法移民”的重要利益集团,曾多次通过游说等方式反对严格的非法移民执法。但是,从大选到执政,他们却一直是特朗普的坚定支持者,极少发声反对“反非法移民”。这说明,随着局势变化,他们开始认为,非法移民带来的安全损失要大于他们获得的经济利益。
关于福利,福利是现代国家提供的基本公共物品。在主权原则下,享受福利的资格首先取决于成员身份。福利制度诞生之初,只有本国公民才能享受政府福利。然而,自由主义价值观认为,一个人能否享受福利与其成员身份无关,只与其生活状况有关。因而,长期以来,美国政府为非法移民提供了大量食品卷、住房、教育、医疗等方面的保障。但是,大量非法移民享受福利势必造成两个问题:第一,美国公民税费负担上升;第二,美国公民福利份额缩小。近年来,白人中产深受第一个问题困扰(当然非法移民只是税费上升的原因之一)。
“奥巴马医保”是这一冲突的集中体现。社会福利具有“均贫富”作用。但是,医保是按人头收费,所以巨富阶层不会为此支出太多(相对于其财富),主要费用是中产阶级承担的。简单来说,如果某州收入水平低于医保缴付标准的穷人多,中产阶级的支出就会大幅增加。2016年10月,美国各州相继公布了2017年度的医保缴费标准,全国平均涨幅25%,而涨幅最高的亚利桑那州(也是非法移民最多的州之一)高达116%。
大多数非法移民显然是不太需要缴税但需要福利的穷人,由于身份限制,现在他们能享受的福利还不多,就已经让美国中产阶级很不满了。如果1200万非法移民全部成为合法公民,中产阶级的税费必然继续上涨。这是蓝领、白领和中小企业主都不愿接受的。
(三)反对“反非法移民”的白人群体
特朗普虽然支持者众多,但是,同样也有许多白人强烈反对他的“反非法移民”主张。那么,他们与特朗普的白人支持者有何不同?为什么同为白人,却在非法移民议题上持有不同的主张?
地域是白人群体分裂的第一个因素。支持“反非法移民”的白人群体主要来自非法移民众多的南部诸州,反对者则主要来自西海岸和东北部的新英格兰地区。首先,从意识形态上来说,自由主义价值观在这些地区占据主导地位,自由主义更倾向于个人权利应在国家法律之上,因而“骨肉团聚”、“生活困难”、“拥抱自由世界”等口号会比“法律就是法律”更容易在这些地区引起共鸣。
同样重要的原因也来自现实:新英格兰地区远离美国南部边界,非法移民会造成严重的安全问题,冲击南方各州的福利体系,却较少会影响到这里。这些地区的白人会更加关注非法移民的可怜境遇和感人场面。在自己不用付出较多代价情况下,大多数人都会有比较强的同情心。但是,如果非法移民问题真的严重影响到他们的现实利益时,他们的态度恐怕会有所改变。这种心态转变欧洲已经体现的十分明显。2015年,大多数欧洲人张开双臂欢迎难民。然而,当难民真的来了,造成不少问题后,越来越多的欧洲人开始要求新难民“一个不要”,老难民“快回老家”。
阶层是另一个因素。我们看到,不分地域,精英阶层几乎是一边倒的反对“反非法移民”。精英阶层的反对并不是因为他们一直渲染的“精英比普通人拥有更高的道德水准和责任意识”,而是因为阶层差异使他们不会被相关问题困扰。
具体来说,精英阶层很多时候不需要主权国家提供的公共物品。在安全上,他们的居住、出行都有严格的私人安保服务,非法移民带来的治安问题影响不到他们。在福利上,一方面,他们不需要国家提供的医疗、教育、救济等公共产品,自然不在乎份额被非法移民挤占;另一方面,相对于巨额财富,按人头征收的各类税费也微乎其微。所以,他们乐于慷慨的彰显道德优越性,并以此巩固精英话语权。
但是,如果真需要付出,他们往往会做出不一样的选择。例如,分别担任联合国和平大使和难民署亲善大使的好莱坞影星乔治·克鲁尼的安吉丽娜·朱莉一直呼吁接受更多的难民,批评民众的抵制态度。但当英国《每日邮报》数出,两人各有好几套大房子,能安置很多难民,于是欧美网友们纷纷呼吁他们提供住宅时,克鲁尼和朱莉就没回音了。(待续)
(本文原刊于《国外理论动态》2018年第5期,原题:“美国政治中的非法移民议题——基于主权的分析框架”。略去大多数注释,正文经重新编辑并由作者审定。经授权刊用。)
责任编辑:李旭 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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