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澎湃研究所

改革开放40年︱耿曙:政商关系的中国道路

耿曙/浙江大学社会学系文科百人计划研究员

2018-05-28 19:11  来源:澎湃新闻

澎湃新闻  刘筝 图
改革倏忽已经四十年
40年前一场历史巨变,开启了翻天覆地的变化,创造出我们今天的中国。处于历史时刻的前夕,本文将从政商关系切入回首中国改革开放的历程。看看过往的40年里,政商关系发生什么变化?它改变了什么?又受到什么制约?未来还将怎么变化?一方面纪念这激动人心的40年,另一方面也通过回顾过去,帮助理解当下,或能窥探未来。
说起“政商关系”,它不同于“政企关系”,虽然指涉对象类似,但政企关系侧重两类组织的互动,更加制度化,适合观察西方国家的政经体制。反之,政商关系强调两类人群的往来,更加个人化,有助理解非西方国家的政经结构。当然,这里必须要说明,虽然政商关系听来有点“界限不明,纠葛不清”,似乎带点寻租、腐败的味道。但下面会说到,“寻租”与“寻利”本就一线之隔,当年正是靠着政商关系,这才打开市场经济之门。当然之后的发展,政商关系也成了改革的对象。
所以,从政商关系切入回顾中国的改革开放,将别具意义与启发。毕竟,过去40年的社会变迁,主要由经济变化带动,经济活动又总脱离不了政、商间的互动。如果从这个角度着眼,我们将不难发现:在过往40余年中,政商关系既驱动政经体制变化,也深受政经体制束缚。认准了这条线索,将更容易掌握中国改革的特征与步履。
基于上述目标,本文将针对过往的政商关系,分三个阶段进行考察:(1)“八零体制”下的政商互动,约自上世纪80年代初期到90年代前半,此时主要看点是“政商关系复苏,逐步开辟市场”;(2)“九零体制”下的政商往来,约自上世纪90年代中期到2010年代初期,此时变化的焦点在“国家市场磨合,变通体制巩固”;(3)“十八大”所开展的当前政商互动模式,约自2010年代初期迄今,这个阶段的看点则是“国家强势振兴,中国时代来临”。
政商关系复苏,逐步开辟市场
先从掀起浪潮的1980年代说起。撼动计划体制的浪潮当然是“由上而下”掀动的,但却是通过政商关系的传导,才一点点冲刷出市场运作的空间。政商关系的关键角色,还得从比较的角度才能看得清楚。话说从头,在改革总设计师邓小平的引领下,中国的改革开放其实是维护体制的改革,而非冲击体制的革命。但是看看1960年代的苏联东欧,既要保住计划体制,就难导入市场机制,所以到头来改革纷纷下马。中国情况却大相径庭,既基本维持体制,又成功创造市场,而蓬勃发展的经济,又回头抬高政权的威望。这样的“奇迹”怎么发生的?当时笔者正为准备论文,深入基层蹲点调研,发现不少却鲜为人知的事例,透彻展示中国是怎么在计划经济的铜墙铁壁上,硬凿出市场运作的空间,其中要角正是活跃于基层的政商关系。换句话说,这或许是中国改革开放终能与众不同的关键所在。
这里可以谈谈三类事例,说明政商关系怎么发挥影响。第一类事例,发生在1990年代初期。此时的地方政府,无论就政策要求或领导理念,仍然偏向国有部门。但缺乏地方政府许可,处于体制外的乡镇企业与民营企业,基本没有竞争的机会,而若国有部门继续独大下去,市场机制根本没有空间。那么一切的变化从哪里开始呢?就是政商关系。原来对地方政府而言,一边是具有垄断优势的国营企业,自恃其无可取代的地位,对地方政府基本不予理会,另一边则是乡镇企业或民营企业,几乎都是费尽浑身解数,百般讨好政府官员。结果我们在基层看到的是,地方政府无论于公于私,都似乎还在保护着国营企业,但具体做法上,却一次又一次给乡镇或民营开口子,放宽各种进入障碍,容许他们参与竞争。地方政府为何这么干呢?原来对他们而言,要不容竞争者进入,企业就不会买他们的账,最好几家激烈竞争,他们才能居中有所斩获。根据我们的基层调查,市场就是这么开放的,竞争就是这么创造的。
当然,这样极其有限的开放,一般顶多只能做到寡占巨头间的竞争。再进一步的放开竞争,恐怕又不利于几家巨头的利益了,他们自然会利用之前的政商关系来防范进一步的开放竞争。
这又开始第二类政商互动的事例。原来眼见前述巨头分利有利可图,又诱发了另一波政商关系的积极活络:有来自外地的,往往背有靠山,要求硬分杯羹;也有常在本地的,或者船小掉头、或者多角延伸,或者通过关系,或者利害均沾,纷纷试图打入这个寡占市场。经过这一波波通过政商关系的“进入”攻势,基层一多半的商品、服务领域,就越来越走向竞争市场了。
当然,这都还是“小打小闹”式的区域市场竞争,要迈向全国统一大市场,还得通过第三类政商关系的事例。
这是建立在前两个阶段的基础上,由于企业百般结交政府,形成密切的政商互动,政府支持当地企业,企业也配合当地政府,逐步编织出一个个“地方利益共同体”。各共同体虽以政企联盟为核心,但彼此却在市场上相遇,通过各种产品进行竞争,终于慢慢扩张为全国性的竞争市场。钱颖一等学者将这种地方政府带头的商业竞争,称为“中国式的联邦体制”。那么,“中国式的联邦体制”的特色,就在密切的政商互动。
回顾“八零体制”,先通过政商关系运作,为市场经济开拓空间;而经济不断繁荣发展,又回头强化政府的治理威望。因此,虽然经济经历巨变,政府主导却丝毫未动摇。处于这样的国家-社会关系下,政商互动的模式,自然迥异于西方做法,但却类似传统中国。在结构上,企业必须嵌入国家体制,取得政府鼎力支持,放松各种管制,企业才能壮大繁荣;在运作上,企业又得藉由个人网络,通过人际信任,超越体制内部分割,才能搭桥牵线,整合各种资源。从这个角度看,“八零体制”是从革命年代的束缚中迅速解放,政商关系反而逐渐回归传统模式。
国市关系磨合,变通体制巩固
结束了“八零体制”,时序进入1990年代中期。一方面国家遭逢了一些经社冲击(如经济过热、过度放权、金融危机等等),另一方面鉴于之前失控教训,国家因此提高了警觉。在这样的背景下,开启了朱镕基总理主导的一系列改革,包括央地分税、国企改革等,逐步迎来了“九零体制”。经过改革之后的体制,可以从两个层面考察。第一,整体的政商结构,受到“抓大放小”影响,政府掌控战略要地,让出部分经营空间,形成“政府”与“市场”的磨合、共处关系;第二,经过反复制度实践,之前国家介入、等级待遇之类“变通性的制度安排”(吴敬琏先生语),逐渐得到巩固夯实,似乎将长期延续下去。
处于这样的结构下,市场力量固然得到强化,国家权力也进一步伸展,进一步走向“中国特色”的政商关系。如果展开来说,那么整体法治环境有所改善,企业地位得到更好保障,经营空间也更为明确。但与此同时,政府对市场监管、资源配置能力也在强化。企业依附政府的总体格局并没有本质的改变。再退一步看,不同于1980年代,国家尚未充分调适;到了1990年代,政府已能娴熟驾驭。也因此,政府仍然牢牢掌握体制的“制高点”;另一方面,制度变迁仍然有其局限:处于“九零体制”之下,制度化是有底线、有选择的。在这样的权力基础上,企业仍难自由组织,进而部分制衡,甚至影响政府决策。
在这样的背景下,这个阶段的政商关系,仍是前一个时期的延续,但是经过逐年磨合,政府与市场取得妥协并良好互动。一方面,国家更加尊重产权、开放企业参与影响。另一方面,企业也尝试嫁接体制资源,积极投资生产,充分扩大获利。也就在这样“国家-市场大妥协”的基础上,中国一方面创造出增长奇迹,傲视全球;另一方面也见证腐败丛生,痼疾难疗。当然,在上述的整体趋势之外,也形成各种丰富多样的地方体制。一方面中央、地方有别,上游、大型企业纳入国家网络,下游、中小企业放给民间或者外资经营;另一方面,沿海面向全球开放,内陆挣扎转型求生。政商关系主线基本统一,但风貌各不相同。换言之,高层有高层的政商互动,低层有低层的政商往来,交织出一个国家主导的市场经济秩序。
国家强势振兴、风云且看今朝
此后,不再出现什么重大的体制改革,直到“十八大”的来临,又掀起一轮历史性的巨浪,把中国带向了一个全新的阶段,大到国家方向,小到政商互动,处处显现出崭新的风貌。
“十八大”所迎来的变化,也许可以这么看:我们一方面对之前做法不尽满意,另一方面对未来挑战有所警惕,加上时机、条件天时地利,因此形成一场“由上而下”的体制重建运动。当然,就层次与规模而言,远远超过1990年代晚期的政策调整。又经过近几年的展开巩固,我们可以清楚看到,政府已经彻底拿回发展的主导权、领航的制高点。
政商关系既然是经济体制的大梁,自然充分反映“国家中兴”的气象,具体表现为“亲与清”的政商关系。其中“亲”虽然更重要,但“清”应该更优先。通过强有力的自我监察、无死角的官员问责,创造出高效而清廉的行政部门,一扫之前政商往来中各种贪婪腐化。之后再在“清”的基础上,国家便能“我心如秤”地一方面引导,扶持产业发展;一方面监控,确保政策落实。换言之,中国将在“有为政府”(林毅夫语)的基础上,启动又一轮增长动能,再攀又一个发展高峰。中国在举世之前,再实验一轮“政府主导”的发展方略。这是比战后“东亚奇迹”更大规模、超越世人想象的一次“中国实验”。
如果从政商关系角度来看,这条具有人类历史意义的“中国道路”,主要特别在以下两点。首先,中国是在“全球时代”之中,逆势采行政府主导的发展道路。如我们所知,全球化潮流所至,各国政府无不应声弱化。但这样的趋势是否不可避免?政府能否因应与转化,在全球化的浪潮下,扮演较之前更加积极而重要的角色?其次,中国已渐挥别“追赶阶段”,却仍坚持政府主导的增长模式。如我们所知,处于“低等收入”阶段,各国经常凭借廉价要素、技术模仿、规模生产取胜,此阶段政府经常可以充分主导。可是一旦迈向“高等收入”阶段,经济增长必须仰赖技术创新,但政府能否有效扶持技术创新,并引领产业繁荣?上述两个问题的答案都犹未可知,因此,中国的做法都将从根本上挑战传统识见。在这个意义上,正在迈开步伐的“中国道路”注定具有人类历史层级上的重大意义。正像当年的改革开放,人皆投向产权私有,中国却独觅蹊径,最终反得亮丽的成绩。
换言之,无论基于道路独特,或者体量巨大,“中国实验”都将对全球产生巨大而深远的影响。反过来看,当踏出“中国道路”的过程中,政商关系又将如何演变?首先可以确定的是,中国的政商互动,肯定不同于西方模式:或者市场逐渐脱离引导,催生“高度自律市场”;或者企业反向虏获政府,形成“利益团体社会”。其次,经过这一轮的政府自我改革,中国不但将告别“市场转型”,与东欧国家各奔前程;也将超越“繁荣演变”,与东亚经验分道扬镳。中国政经互动的模式将航向何处?应该还是一个无法回答的问题,但必定可以就政商关系的演变,观察这出激动人心的历史大戏。
(本文写作过程中,曾得中国社科院的吕鹏老师、林盼老师、浙江大学的郦菁老师、华东理工大学的陈玮老师指正,谨致谢忱。)
责任编辑:吴英燕 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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