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思想市场

纽约社区花园vs深圳城中村:社区组织和开发商之间的拉锯战

罗雨翔

2018-05-31 12:29  来源:澎湃新闻

城市的发展有时是基于一系列的共识,有时则确实是一场场零和博弈,输家和赢家不可避免。纽约社区花园和中国旧城遇到的问题具有相似的逻辑:面对来自开发商甚至是市政府的改造压力,原居民要想提高自身的经济实力来硬碰硬似乎不太可取,借制度之力来确保特殊类型资产的稳定性则是更加有效的方法。在特殊制度安排下,“弱者”却不一定会是最后的“输家”。
一座城市的发展,往往伴随着空间层面的更新。但大拆大建的背后,其实总是权力的较量。然而,权力往往会随着政治、立法和舆论的发展而被重新解构。在城市的历史中,“弱者”和“输家”的身份也会在不同的群体间相互转换。
在美国纽约1960年代后期,曾担任市公园局长官一职20余年、权力一度大过市长和州长的“铁腕”罗伯· 摩斯(Robert Moses)退位,长期集中的权力被分散,一股新的自下而上的公园建设模式得到了推崇。正在当时,金融危机使得纽约市的街区内布满了废弃建筑、烂尾楼和空地,居民们便抓住了时机,自发地筹钱并在这些空地上种上植物、摆上桌椅,将这些城市伤口变成了“社区花园”(community garden),打造出了小巧别致的公共空间。同时,市民们组成非政府组织,来确保这些花园的长期管理和维护。如今,纽约市区内共有大大小小500多个社区花园。在自发建设公共空间的这场战役中,市民们靠着自己的力量取得了胜利。
可是,正因为纽约的社区花园是市民自下而上打造而来的公共空间,而不是市公园局自上而下规划而来的正规的公园用地(park land),这些花园往往存在着土地产权的问题。市民虽然可以靠自己的力量把空地变成花园,但其土地的所有权其实仍在之前的废弃建筑开发商手里。于是,在城市发展的压力下,许多社区花园面临着土地被开发商收回、拿去盖楼的风险。哪怕原土地确实是属于政府,但如果其持有部门不是市公园局的话,政府其他部门也有动机且有权力申请在花园上建保障房或是桥梁道路等设施。公共空间和开发建设之间的拉锯战,是纽约这座城市发展进程中永恒的主题。
不过,纽约在立法层面有意地保护了公共空间的稳定性。在纽约,建公园容易,“拆”公园难。具体地来说,一块土地从非公园用地转为正规的公园用地是相对简单的:市公园局只需要市政府的批准,就可以用市场价从原产权所有者手中购置这块土地——从此纽约地图上就多了一个公园。可是,如果要将一块土地从公园用地转变为楼房、道路等其他属性,即将公园从地图上抹去,那么除了上述的市政府审批和市场交易以外,整个过程还需要得到州级政府的批准——这个过程费时、费钱、费力。建公园和“拆”公园难易程度的不对等,是在制度层面保护了城市公共空间的稳定和价值。
正因为纽约的法律如此,许多社区花园的支持者在面临着开发商甚至是政府想要在园址上建房子的风险时,最有效的对策其实就是让市公园局正式收购这块土地。一旦这块土地被标记为公园用地,它就在立法上有了更强的稳定性。在纽约,许多社区组织虽然有能力自行维护社区花园的日常运营,但迫于建设方带来的压力,他们仍然视市公园局的收购为上策,否则,在面对开发建设方的推土机时,社区花园的支持者很难有获胜的可能。
在中国的城市中,有一种人群面临着和纽约社区花园支持者相似的困境,那就是老城区的住户。目前,全国各地大大小小的旧改项目进行得如火如荼,开发商和政府有着充足的动机和能力来推动旧改。旧改双方的拉锯战,是中国城市发展现阶段一个不可忽视的议题。
纽约社区花园 Elizabeth Street Garden
中国老城区的住户和纽约社区花园的维护者一样,都是被“拆迁”的对象。在纽约,哪怕居民自身可以维持社区花园的日常运营,一旦涉及到土地的大笔交易,市民组织的经济能力将很难和建设方相抗衡。在中国,旧城、城中村和棚户区的居民哪怕可以自我管理和经营他们的社区甚至是提供一些公共服务,他们也不一定可以熬得过开发商日益先进的城市更新谈判术以及政府的发展决心。更关键的是,中国老城区的住户(尤其是租户)和纽约社区花园的支持者一样,都不具有其脚下土地的正式所有权或使用权。产权的归属,往往在一开始就为拆迁拉锯战定下了胜负。
面临着被“拆迁”的风险,纽约的社区花园维护者采取的对抗方式并不是直接让自己可以在财力层面和建设方抗衡。在纽约这座吸引全世界资本的城市,市民通过募集善款来提高自身的经济实力、买下他们脚下的土地往往是徒劳且不现实的,因为开发商的财力非常雄厚,社区组织无论如何也都无法与之相比。
相反,纽约社区花园支持者所采取的取胜方式,是把目光从自身实力转移到他们脚下的土地本身,寻求法律制度对“公园用地”而不是“人”的保护。纽约的法律很难将不同的人或组织区别对待,市场里买卖双方人人平等,出价高的人有权买下土地。但是,法律却针对公园这类公共资源有特殊保护,使得正规的公园用地具有超出一般土地的稳定性。如果社区花园的维护者可以让土地被市公园局收购,就可以让他们的花园在立法层面享有了公园用地的稳定性,开发商再有钱也得三思,这最终确保了公园使用者的利益。
在中国,一些老城区的市民采取了非常相似的行动。他们从其他角度来探索保障自身利益的方式——“文物保护”就是这样一种方式。如果旧改对象被认定为古建筑并具有了文化价值,那么城市更新项目的正当性和合理性就会被质疑,开发商和政府的行动也会受到来自社会各界的阻力。
传统的旧改拆迁拉锯战的焦点是人与人之间的对抗:钉子户不搬,开发商也不撤,但最终的结局常常也还是原居民接受补偿走人。但是,如果“古建保护”在旧改的过程中被提了出来,拉锯的焦点则从“人”被转移到了“建筑”。这时,在新的语境下,争论的核心不再是“人”而是资产本身。双方谁能获胜,并不是仅仅取决于哪个人的实力更强;谁输谁嬴,取决于整个社会对于文物价值的认知:如果旧城区的资产被认定确实具有文物属性,保护派就更有可能靠着社会认为文物应有的稳定性在这场拉锯战中获胜——即使国内现行立法和政策方面可能对一些文物保护并无明文规定,但这场讨论至少也会牵动社会舆论的敏感神经。
深圳湖贝古村落
深圳市在对湖贝村进行城市更新时所遇到的阻力,就是这样一个典型案例。湖贝村是深圳罗湖区的城中村,其拆迁和改建的过程艰难;原因之一便是因为这座村子的青砖黛瓦房屋结构、三纵八横的村落格局以及传统的人文风俗得到了学界的关注,并在公众舆论中激起了“城中村是否是文物”的讨论。在这种情况下,专家的一个判定,可以影响开发派和保护派之间的谈判砝码;双方各自在这场拉锯战中的力量,将在学界研究和社会舆论中被重新衡量。
城市的发展有时是基于一系列的共识,有时则确实是一场场零和博弈,输家和赢家不可避免。纽约社区花园和中国旧城遇到的问题具有相似的逻辑:面对来自开发商甚至是市政府的改造压力,原居民要想提高自身的经济实力来硬碰硬似乎不太可取,借制度之力来确保特殊类型资产的稳定性则是更加有效的方法。在特殊制度安排下,“弱者”虽然自身经济和政治实力不如人,但却不一定会是最后的“输家”。
中国城市和美国城市差别很大,无论是政治、社会、经济、还是空间层面都有诸多区别。但无论是在哪个国家,只要城市还在发展,城市中一些现有资产的保护者都会面临着新需求推进、旧资产难保的风险。纽约在立法层面为市公园局的土地带来了稳定性,于是社区花园的居民们想要让市公园局买下他们本已自治良好的花园。在中国,城市发展中立场不同的各方,也在一次次博弈中寻找着各自行动的制度依据。
“拆迁”推动着城市面貌的革新,其内在驱动力往往是不同的价值体系、利益群体、生活方式之间的碰撞。在任何国家,城市中的建设方通常具有极强的政治和经济实力,旧资产的保护者恐怕很难通过传统的协商谈判方式维护自身的权益——说的极端一些,不管是针对公园也好,还是针对老房子也好,如果原居民和开发商谈判或竞价,原居民输的可能性很大。只有在法律或其他制度上找到资产稳定性的依据,才是拆迁中弱者翻盘的途径。这是一种社会现实。
然而,不管是公园还是文物,一个社会在法律和道德层面对这些资产的态度其实也是不同利益群体在或长或短的历史中激情对抗的结果。现行体制和社会舆论对不同群体的诉求有着不同的评价体系,这本身也是充满了政治意义。
责任编辑:伍勤 澎湃新闻,未经授权不得转载。新闻报料:4009-20-4009
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