专访中规院陈明：城市政策应差异化，大城市病是阶段性问题
中国城市规划设计研究院（简称中规院）是中华人民共和国住房和城乡建设部直属科研机构，是全国城市规划研究、设计和学术信息中心。中规院主要承担国家重要城市的总体规划、国家级城市群规划和区域规划的编制任务，在国家和区域总体发展战略、城市化和城市发展战略等方面的研究积累深厚，近年来完成了全国城镇体系规划等一批重要项目，是雄安新区规划编制的技术牵头单位。
今年3月，国家发改委下发《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》称，今年要全面实施城市群规划。包括编制实施粤港澳大湾区发展规划，印发实施关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等跨省区城市群规划，加快实施长三角、长江中游、成渝、中原、哈长、北部湾等城市群规划，指导省级行政区内城市群规划编制实施。
澎湃新闻：“城市群”的概念是如何产生的？
陈明：“城市群”这个概念一开始来自学术界，从1990年代就开始存在了。当时是从国外类似概念翻译而来，如Metropolitan Area、Mega-City Region、Urban Agglomeration、Urban Cluster、Metropolitan、Megalopolis等概念。国内对这些名词的翻译也是五花八门，如“巨大城市带”、“大都市带”、“大城市连绵区”、“大城市集群区”等。我记得是中科院南京地理所的姚士谋老师翻译为“城市群”，但这个概念也并没有得到学术界的普遍认可，只是众多学术术语中的一个。
在2006年出台的国家“十一五”规划中，明确提出要把“城市群作为推进城镇化的主体形态”，这是城市群第一次出现在国家级的官方政策性文件中。在之后的国家“十二五”规划、“十三五”规划、国家新型城镇化规划（2014-2020）中，都把推动和促进城市群的发展作为重要的政策。
在今年的19大报告中，可以看出城市群的地位更加重要，文件表述也由以往的“构建大中小和小城镇协调发展”的“主体形态”上升到“主体”。虽然只是去掉了“形态”两个字，但却蕴含着丰富的政策内涵，即推进城市群的发展，不仅是形态和空间问题，更是全面综合的公共政策问题。
从学术角度，经济社会发展水平较高地区的城市之间有着比较密切的经济联系和往来时，就可以称之为城市群。许多学者还从核心城市的数量和规模、区域整体的人口和经济规模或者密度等指标，提出了科学界定我国城市群的标准。
澎湃新闻：近年中国城市群建设有些什么新进展？
陈明：近年这一轮城市群规划是2014年启动的。2013年12月，中央召开了城镇化工作会议，会后要求国家发改委和建设部牵头组织编制城市群规划，这是近年来发布城市群发展规划的重要原因。跨省区的城市群由国家发改委和住建部牵头编制，不跨省区的城市群，则由所在省区自行编制。前者诸如两部委联合编制的成渝、长三角、北部湾、关中平原，以及由国家发改委牵头编制的哈长、长江中游、中原、兰西、呼包鄂榆、粤港澳大湾区和海峡西岸；后者如山东半岛、辽中南、山西中部、天山北坡、滇中、黔中等。
目前，跨省区的城市群只有粤港澳大湾区和海峡西岸仍未公布。
主要城市群规划编制情况（受访者供图）
另外，近年我国城市群统筹协调发展的步伐加快还与中央的高度关注密切相关，比如《京津冀协同发展规划纲要》以及北京城市副中心规划、雄安新区规划，这对去全国其他城市群发展也起到了促进作用。
澎湃新闻：你对中国未来城市群发展怎么看？
陈明：我们对中国城市群做出的展望是从学术角度进行的，可能和政策区角度的研究判断不完全一致。我们在研究中，从学术角度将国家的城市群按照经济社会发展水平和密集程度的不同，划分为三类类型：即I级都市连绵区、Ⅱ级城市连绵区和联合都市区。
我们预测到2030年我国将形成20个城市群，包括5个Ⅰ级都市连绵区、7个Ⅱ级都市连绵区和8个联合都市区：Ⅰ级都市连绵区：京津冀、长三角、珠三角、成渝、武汉；Ⅱ级都市连绵区：山东半岛、海峡西岸、长株潭、辽中南、关中、中原和环鄱阳湖；联合都市区：哈长、北部湾、呼包鄂、山西中部、滇中、黔中、兰西、宁夏沿黄。
到2030年，20个城市群的总面积将达到130.4万平方公里，占全国陆域总面积的13.5%；GDP总量达到154.8万亿元，占全国75.2%的份额；人口总量达到8.97亿人，占全国75.2%的份额。
其中，京津冀、长三角和珠三角三大城市群，以占全国4.5%的用地面积，集聚全国28%的总人口，创造全国37%的生产总值。
澎湃新闻：在做这个预测时还有什么新发现吗？
陈明：我们研究发现，到2030年中国会出现一些衰退型城市，例如某些资源型城市、东北老工业基地城市等，这些城市的人口将出现大量流失，按照学术判断，可以说进入了“衰退”，可能是阶段性衰退，也可能会陷入持续衰退，但是不能忽视这种情况。
我认为未来中国的城市政策应该进行差异化指导，目前的规划政策都是应对城市建设扩张阶段的。未来中国的城市可以分为几类：
大城市仍会增长，但我们不希望大城市无序地蔓延扩张，而是能做到“精明增长”，增长的更加科学、合理，符合国家生态文明建设要求。
还有一类城市应该“精明调整”，这类城市已经进入相对稳定的阶段，增长不会太快，这时需要更好地提高城市品质，例如近年来开展的“城市双修（生态修复、城市修补）”工作。
还有一类进入衰退的城市，则应该“精明收缩”，如美国以底特律为首的“铁锈带”，这类城市人口大量流失、企业大量搬迁、工人大量失业，导致城市扩张时期建设的大量基础设施和公共服务无法继续维持，就需要“精明收缩”，把人口相对集中居住，这样基础设施和公共服务也能相对集中，城市运行维护和公共服务供给的成本能够得到节省。
澎湃新闻：你提到大城市要“精明增长”，怎么看当前的大城市病？
陈明：大城市在全世界都属于稀缺资源，如纽约、东京、伦敦、首尔等城市都面临人口涌入的压力，不唯独中国会遇到这个问题。因为特大城市在提供有活力的城市生活、丰富的文化体验、种类多样的就业机会，甚至仅仅是自身未来发展的想象空间，都是中小城市根本无法比拟的，这对人群特别是年轻群体有着无与伦比的吸引力，全世界都是如此。
如果选择在超大城市生活，你就是在某种程度上选择了拥堵、高的生活成本、有挑战和压力的生活。如果既想享有小城市那样恬静舒适的生活，又想拥有大城市的活力和激情，这种选择估计是不存在的。中国当前主要的问题是短时间人口持续大量地涌入和城市治理能力不适应的阶段性矛盾。
随着人口的涌入，政府的管理水平和基础设施的承载能力碰到了很大的瓶颈。但是我相信，随着时代的发展，这个矛盾是会缓解的。以东京为例，他们在上世纪70、80年代的时候人口有2000多万人，当时城市也面临着很大的管理压力，基础设施和公共服务供给严重不足。但现在人口规模达到了3000万人，随着城市管理和服务能力上升、大规模基础设施和技术进步，以及人口素质进一步提高，使得城市运行、管理反而比2000多万人时好很多。
大城市病我们要客观、理性地认识，它是一个阶段性问题，是可以通过各种方式缓解的。我觉得我国推动城市群的建设，可能是治理大城市病的一个重要手段，两者是可以结合在一起的。我们国家政策文件中，多年来一直强调要 “推进大中小城市和小城镇协调发展”，但是一直苦于没有抓手。
现在看来，城市群可能就是一个很好的抓手，因为在城市群里，就既有大城市，也有大量的中小城市和小城镇。如果城市群发展好了，大中小城市和小城镇也就做到了协调发展。再加上诸如高铁、城际轨道等基础设施在城市群地区快速完善，以及医疗、教育等公共服务均等化不断获得进展，这些都会使中小城市的发展动力和吸引力得到增强。可以说，中小城市和大城市是一个硬币的两面，只有中小城市发展好了，治理大城市病才会有希望。
澎湃新闻：发展城市群过程中会面临什么问题呢？
陈明：对城市群发展来说，一个比较好的沟通协商机制是很重要的。目前，在中央的带动下，京津冀协调发展已经进入了良性轨道。长三角方面，随着长三角区域合作办公室的成立趋势也较为乐观。
这样的协调机构如何发挥更好的作用是很重要的，比如泛珠三角、长株潭、厦漳泉等地的一体化协调机构一直都存在，但是效果并不是太理想。大家反正一年开一次会，会上热热闹闹讨论一番签一堆协议，回去该怎么干还怎么干。这就不符合中央新的发展要求，所以在机制上还会有创新性的探索。
另外，大城市的让利也是很重要的。因为对城市群发展来说，如果大城市把所有资源都把在手里不放，不进行让渡和让利，就是空谈。如果大城市能把它的功能进行有效的疏解，将治理大城市病和带动中小城市发展能够结合起来，就是个比较好的方向。
澎湃新闻：对于近几年热门的“湾区经济”怎么看？
陈明：自从粤港澳大湾区提出后，“湾区经济”这个概念近年来就炒得比较热。但还是应对湾区经济的内涵做一些梳理和研究。
“湾区”，顾名思义要有湾区、要有港口，恐怕历史上城市发展、人口分布、经济活动就是沿着海湾布局和展开，是非常重要的前提。在“湾”这种经济组织模式下，城市功能联系方面是不是与一般意义上的城市群要有所区别呢？湾区经济的独特性又在哪里？这些还需要进一步研究。我们国家沿海有许多的城市，虽然邻海但并不“濒海”，城市历史和现实的发展重心都没有在海边,城市之间的功能组织和社会联系也不是通过“湾区”来实现的，如果只是想蹭热点、炒概念，那样发展湾区就会陷入困境，搞不好又会催生出一批“空城鬼城”。当然，我对这个问题没有系统研究过，只是希望能在“湾区热”中能够还有一些“冷思考”。
粤港澳大湾区有其独特性，我个人认为，恐怕跟打破三地“制度藩篱”是有关系的。因为港、澳、珠三角明显已经进入了新的发展阶段，此前长期“前店后厂”模式带动了珠三角发展，CEPA则带动了内地香港服务业更便利地合作。
下一个新阶段，自贸区、自贸港会如何更好地利用“一国两制”的优势，解决内地、香港和澳门更好的协同发展这一问题，我认为会有一些更深入的制度性安排。因为明显香港的发展越来越虚拟化，向金融、教育、医疗等明显的方向发展，深圳则是创意型的研发和制造在蓬勃发展，澳门又是另一种独特的经济体，在这个阶段三地人均GDP和经济发展水平差距仍然较大，怎样能够让资源共建、共享，还面临很多课题。
所以，粤港澳大湾区具有特殊性，其他湾区照搬这种模式是不行的。