深观察｜调整药品“属地管理”，才能杜绝鸿茅药酒的违法闹剧

广州医生谭秦东因在网上发布一篇标题为《中国神酒“鸿毛药酒”，来自天堂的毒药》而被跨省逮捕一事，连日来引发广泛关注。

4月17日，内蒙古检方发声，认为目前案件事实不清、证据不足，并指令凉城县人民检察院，将该案退回公安机关补充侦查并变更强制措施。同日，公安部表态立即启动相关执法监督程序，已责成内蒙古公安机关依法开展核查工作。

内蒙古检察院和公安部表态之后，相信这起案子很快会落下帷幕。但是，纵观这起案子，网上舆论最难接受的一点，是对鸿茅药酒违法广告的监管近乎失灵。

据不完全统计，鸿茅药酒广告曾被25个省市级食药监部门通报违法，违法次数达2630次。但是内蒙古食药监管理局作为监管部门和广告批文核准部门，却一路为鸿茅药酒广告“开绿灯”，还在2017年、2018年先后发文，为鸿茅药酒背书，表示“未接到其他省（区、市）局有关鸿茅药酒违法广告情况的通报。”

针对公众和媒体对鸿茅药酒发布广告屡次被相关部门处罚的质疑，16日，国家药品监督管理局发布了《关于鸿茅药酒有关事宜的通知》，要求内蒙古自治区食品药品监督管理局落实属地监管责任，严格药品广告审批，加大监督检查力度，督促企业落实主体责任。

《通知》当然可以视为国家药品监督管理局对社会舆论的一个回应和交代。需要特别注意的是，在《通知》中，国家药品监督管理局，也就是此前的国家食品药品监督管理总局，特别点出了“属地管理责任”。

这也是在说，尽管国家药品监督管理局负有对全国范围内药品监督管理的职责，但因为药品是“属地管理”，所以，不管是不正常的广告批文发放，还是日常监督的无力，直接责任者都不是国家药品监督管理局，而在地方食药监。

之前，类似的先例就发生过不少。如2014年，围绕冬虫夏草入药或加入保健品的准许问题，青海省食药监与当时的国家食品药品监督管理总局，就几乎产生了公开的文件“冲突”。这些状况，一定程度上，缘于“属地管理”。

所谓“属地管理”，与“垂直管理”相对。“垂直管理”是中国政府管理中的一大特色，实行垂直管理意味着直接由省级或者中央主管部门统筹管理“人、财、物、事”，不受地方政府监督机制约束。反之，属地管理，一方面指地方监管部门的“人、财、物、事”上，交由地方政府管理，另一方面，地方政府对属地内既有监管之权，也就有了监管之责。

从1999年初开始，工商、质监、药监部门先后实行省级以下垂直管理。垂直管理模式被认为遏制了上世纪90年代导致假冒伪劣产品盛行的地方保护主义。

垂直管理的麻烦在于，地方政府由于对属地监管部门无力介入，也就失去了积极性，无权也无责，有事向上推，责任也上交。2008年后，药监系统率先取消了垂直管理模式，恢复属地管理模式。

防止“属地监管”下的地方保护主义，一直是亟待解决的问题——或者说，是一直未能良好解决的问题。由于地方政府的发展导向，一旦出现监管对象本身是地方利税大户，比如鸿茅药酒这种情况，要做到中立客观监管，是非常难的。

在国外，属地监管之所以能发挥作用，是因为地方政府中各权力分支，本身就有较强的制衡，“依法行政”也贯彻得很好。一旦地方政府成为单一化主体，独立监管是难以保持的。

当然，属地管理也不应撇掉国家局责任。属地管理模式本身就默认国家局必须建立有效的跨省区机制，避免属地管理弊端，特别是地方保护主义。像鸿茅药酒多年连续大量的违法广告，地方食药监却称“没有接到其他省区的通报”，国家食药监本应具有更强的能动性和主动性，保障系统内信息共通共享。

当下机构大改革，国务院层面才刚刚开始，接下来，地方相应对口机构才会逐步展开改革。比如现在，中央层面，原来的国家食药监已经拆分为药品监督管理局，而地方层面，仍然还是原来的食药监架构。在目前这种情况下，人事、机构随时都会发生变化，地方有关机构即便接招，有多大积极性去根本上解决问题，还要打个问号。因此，这起事件也呼吁在中央层面机构调整之后，地方层面也应进行相应的调整，从而能够实现上传下达，有效实施监管。

从其他监管机构动向来看，生态环保都已经尝试垂直管理为主的模式，未来包括食品药品监管在内的“国家市场监督管理总局”采取哪一种管理模式，将会决定像鸿茅药酒所暴露出来的监管失灵，会不会继续重演。